Истоки белорусской бедности. Часть 6. Государственное экономическое управление

Продолжение.
См. также часть 1, часть 2, часть 3, часть 4, часть 5

Рассматривая причины белорусской бедности нельзя не остановиться на системе государственного экономического управления, которая является основой системы управления экономикой в современной Беларуси. Правовые и экономические условия в стране сложились таким образом, что именно в руках государства находятся все прямые рычаги управления белорусской экономикой. Государство не только принимает законы и обеспечивает функционирование судебной системой, но и самостоятельно непосредственно участвует в экономической жизни страны через предприятия, находящиеся в государственной собственности.

А так как в Республике Беларусь фактическая приватизация не производилась, то большинство предприятий находится под прямым управлением государства (читай – чиновников). Соответственно от эффективности управления государственной собственностью фактически зависит эффективность экономического развития страны, так как чиновники, являясь, по сути, государственными менеджерами, напрямую влияют на эффективность (рентабельность) работы подавляющего большинства предприятий, создающих богатство белорусской нации.

Экономическая оценка чиновника

Сразу же отметим, что между рентабельностью работы каждого конкретного государственного предприятия и богатством белорусской нации есть прямая взаимосвязь. Так, если государственное предприятие работает убыточно, то государство вынуждено предоставлять ему дополнительные льготы по налогам или дотации из государственного бюджета. При этом денег в государственном бюджете становится меньше, что сокращает возможности государства по финансированию социальной сферы, уменьшаются или не увеличиваются зарплаты бюджетников (что при инфляции означает их реальное снижение), а значит, нация в лице бюджетников становится беднее. В свою очередь, если предприятия работают рентабельно, то они уплачивают дополнительные налоги в бюджет из прибыли, расширяя возможности государственного бюджета по дополнительному финансированию социальных программ, а значит, государство и нация становятся богаче.

В этой связи государственное управление экономикой в белорусских условиях следует оценивать в контексте оценки стандартного управления всеми белорусскими предприятиями, как единым комплексом, посредством сопоставления следующих элементов системы управления:

1) Сопоставления затрат на государственное управление и доходов, приносимых государственными предприятиями;

2) Сопоставления механизма выработки и принятия экономических решений и возможности исполнения принятых решений;

3) Сопоставление эффективности принимаемых государством экономических решений и ответственности чиновников за принимаемые решения.

Каждая из перечисленных составляющих управления белорусской экономикой является важным элементом, оказывающим влияние на богатство или бедность белорусской нации. Так, сопоставление расходов на государственное управление необходимо сопоставлять с доходами, приносимыми белорусскими предприятиями. Это позволяет количественно оценить и сопоставить эффективность государственного управления белорусской экономикой.

В свою очередь сопоставление механизма выработки государственных решений и возможности исполнения принятых решений позволяет оценить возможности эффективной работы государственного управления белорусской экономикой. Анализ данного элемента государственного управления позволяет комплексно оценить систему принятия государственных управленческих решений.

И наконец, сопоставление эффективности принимаемых государством экономических решений и ответственности чиновников за принимаемые решения позволяет оценить обоснованность или необходимость принятия государственных управленческих решений в экономике.  По факту данный анализ позволяет оценить заинтересованность чиновников в принятии экономических решений, направленных на повышения богатства белорусской нации.

Практическому анализу указанных элементов государственного управления белорусской экономики, во взаимосвязи с текущим экономическим положением государства будет посвящен данный материал. При этом сразу же отметим, что все выводы и замечания данной статьи будут касаться исключительно экономической системы государственного управления в Республике Беларусь, без оценки прочих его составляющих (политических, культурных, социальных и так далее).

Затраты на чиновников = прибыль государства

Наиболее точной экономической оценкой государственной системы управления является оценка соотношения затрат на содержание аппарата государственного управления и прибыли, получаемой государственными предприятиями. В условиях Республики Беларусь таким соотношением может быть сопоставление затрат на государственные организации, осуществляющие экономическое управления, в сравнении с прибылью, получаемой предприятиями.

В современной белорусской системе государственного экономического управления существует достаточно сложная многоступенчатая система принятия решений, влияющих  на деятельность белорусских государственных предприятий. Если рассматривать условное белорусское государственное предприятие, то оно может быть подчинено одновременно следующим 7 управленческим звеньям или ступеням:

1. Президент Республики Беларусь.
2. Совет Министров Республики Беларусь.
3. Министерство.
4. Местный исполнительный комитет.
5. Концерн.
6. Управляющая компания холдинга.
7. Наблюдательный совет.

Сразу же отметим, что не все указанные управленческие ступени присутствуют на всех белорусских государственных предприятиях. Но, по крайней мере, пять из семи указанных государственных органов будут присутствовать при выработке экономических управленческих решений на государственном предприятии.

Соответственно, если президенту необходимо будет принято какое-либо экономическое решение в отношении конкретного белорусского предприятия, например, принять указ о представлении налоговых льгот или иных преференциях, то он должен будет получить информацию от последующих трех или шести ступеней управления. Данные управленческие звенья должны будут подготовить и согласовать проект нормативного документа, направленный на улучшение экономического состояния конкретного белорусского государственного предприятия.

При этом, ознакомившись с существующей системой государственного управления, почему-то вспоминается пословица: «У семи нянек дитя без глазу». И это отнюдь не случайно, так как большое количество управленческих структур порождает, с одной стороны, противоречие интересов, а с другой стороны, размытость ответственности, о чем речь пойдет далее.

Противоречие интересов можно проследить, проанализировав цели и задачи каждой из систем экономического управления белорусскими государственными предприятиями. Очевидно, что задачей президента является общая экономическая ситуация в государстве и поэтому целью принимаемых им решений является достижение эффективной работы всех белорусских государственных предприятий. Но так как один человек физически не может проанализировать работу десятков тысяч белорусских государственных предприятий, то эти функции перекладываются на нижестоящие звенья в системе государственного экономического управления.

Совет Министров является комплексным органов государственного управления, в котором сосредоточена работа многих министерств, имеющих различные цели и задачи. Поэтому если для Министерства по налогам и сборам важно собрать как можно больше налогов с предприятия, то Министерству природы и охраны окружающей среды важно соблюдение предприятием экологического законодательства и так далее. Каждое министерство преследует свои цели, что усложняет вопрос выработки сбалансированного экономического решения в отношении конкретного предприятия.

В свою очередь, курирующее предприятие министерство обеспокоено в первую очередь доведением контрольных показателей до подведомственных ему предприятий, и поэтому нацелено преимущественно на контроль над исполнением именно этих показателей. Вопросы же, например, налогов и охраны окружающей среды для него второстепенны.

Местные исполнительные органы в системе белорусского государственного управления нацелены на выполнение плановых показателей в пределах конкретного региона. Следовательно, каждое предприятие, расположенное на территории этого региона, включается в региональные планы социально-экономического развития. При этом до предприятия доводятся и контролируются показатели необходимые для выполнения конкретных региональных планов.

Деятельность концернов, управляющих компаний холдингов и наблюдательных советов направлена на исполнение своих узких интересов, связанных с доведением и контролем над плановыми показателями (объемом производства, экспортом продукции, среднем уровнем заработной платы и так далее). При этом их, как правило, мало интересуют вопросы уплаты налогов, рентабельности работы предприятия, соблюдения экологического законодательства и так далее. Последнее входит в противоречие с целями отдельных вышеуказанных министерств.

В итоге государственное предприятие вынуждено выполнять указания многочисленных управленческих структур, которые далеко не всегда понимают специфику работы предприятия. В результате основной целью работы государственного предприятия является не достижение прибыли или богатства нации, а выполнение многочисленных поручений и указаний вышестоящих органов.

Чтобы оценить эффективность всей вышеуказанной системы управления, достаточно сравнить прибыль предприятий с расходами государства на экономические органы государственного управления. В официальной статистике указана общая суммы прибыли предприятий без разделения их на государственные или частные и без выделения их подведомственности конкретным министерствам и ведомствам. Поэтому для общей количественной оценки эффективности государственного экономического управления сравним данную совокупную прибыль предприятий с «чистыми экономическими ведомствами», то есть государственными ведомствами, оказывающими прямое влияние на деятельность подведомственных им предприятий:

— Министерством промышленности, Министерством сельского хозяйства и продовольствия, Министерством энергетики, Белорусским государственным концерном по нефти и химии, Белорусским государственным концерном по производству и реализации товаров легкой промышленности, Белорусским производственно-торговым концерном лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности; Министерство транспорта и коммуникаций; Министерство архитектуры и строительства;  Министерство связи и информатизации; Министерство лесного хозяйства.

При этом не будем учитывать расходы на Совет Министров, другие министерства, местные исполнительные органы, управленческие компании холдингов и наблюдательные советы предприятий, так как информация по ним отсутствует или невозможно выделить расходы на экономическое управление. Годы расчета мы выберем в равных отрезках изучаемого диапазона 2005-2015 годов (в млрд. неденоминированных белорусских рублей).

Наименование показателя	2005	2007	2009	2011	2013	2015
Прибыль предприятий	9 923	13 952	16 648	67 582	83 658	118 494
Расходы на государственное управление	3 721	7 035	17 209	7 247	18 869	20 793
% государственных расходов в прибыли	37,5	50,4	103,4	10,7	22,5	17,5

Приведенный анализ показывает возможности и действия белорусского государственного экономического управления в различных экономических условиях. Очевидно, что расходы на государственное управление включают в себя не только расходы на содержание чиновников данных ведомств, но и включают суммы государственной поддержки для государственных предприятий. В экономически благоприятные 2005-2007 годы государство имело не только возможность постепенного увеличения своих расходов, но и накопило ресурсы для преодоления экономического кризиса 2008 года. Последнее видно по данным 2009 года, когда государственные управленческие расходы превысили совокупную прибыль, заработанную белорусскими предприятиями в 2009 году. Поэтому кризис 2008-2009 годов многие белорусы остро не почувствовали.

 При этом, потратив весь свой денежный резерв, государство не смогло найти финансовые ресурсы для поддержки предприятий в 2011 году, когда уровень государственных управленческих расходов составил наименьшее значение за весь изучаемый период. Поэтому экономические эксперименты с множеством курсов и неопределенностью 2011 года многие белорусы помнят до сих пор. В дальнейшем государство пытается продолжать следовать своей старой политике постепенного увеличения государственных управленческих расходов, но не смогло этого сделать в силу экономического кризиса на основном рынке сбыта в Российской Федерации, который наблюдается в последние годы.

Если же учесть все фактические расходы на государственное управление предприятиями (расходы местных органов власти, холдинговых компаний, наблюдательных советов и так далее), то указанное соотношение расходов государства к прибыли предприятий будет на порядок выше. Последнее свидетельствует о неэффективности белорусского государственного экономического управления. И это  не удивительно, так как существующая многоступенчатая и громоздкая система экономического управления затрудняет как процедуру выработки эффективных экономических решений, так и саму возможность реализации уже принятых экономических решений.

Принятие решение = экономический результат

Вторым важным элементом оценки существующей в Беларуси системы государственного экономического управления является сопоставление механизма выработки и принятия экономических решений и возможности исполнения принятых решений на предприятиях или на практике.

Многочисленность государственных органов затрудняет принятие взвешенных экономических решений, направленных на достижение реального положительного экономического эффекта для государства. Все решения для предприятия спускаются чиновниками по лестнице от президента в Совмин, далее в министерства и облисполкомы, далее в концерны и управляющие компании холдингов. Во всех эти государственных учреждения сидят чиновники, которые, не имея должной профессиональной квалификации (так как все знать профессионально невозможно) и не неся реальной ответственности за принимаемые решения, занимаются согласованием и контролем над приказами вышестоящих органов управления. В дополнение к этому нижестоящие звенья сами занимаются изданием новых распоряжений и приказов для нижестоящих звеньев, для создания видимости значимости своего существования.

В этой сложной бюрократической системе управления любое самое прогрессивное экономическое решение Президента и правительства обречено на провал, так как пока оно дойдет до конечного предприятия, то обрастет таким количеством уточнений согласований и пояснений, что, по сути, меняет весь свой экономический смысл. Показательным в этом смысле может стать указ № 488 «О некоторых мерах по предупреждению незаконной минимизации сумм налоговых обязательств».

Так, важное и необходимое для экономики решение по борьбе с теневой экономикой и уклонением от уплаты налогов было принято в такой ущербной форме, что оно несет больше вреда для экономики, чем пользы. Очевидно, что указ № 488, был принят для  максимального упрощения порядка наложения налоговых штрафов на лжепредпринимательские структуры и был преподнесен разработчиками руководству государства как прогрессивное решение, направленное на борьбу с теневой экономикой и на увеличение поступлений в бюджет.

Но что же получилось на практике? Да, государственные контролирующие органы получили простой и эффективный инструмент наказания бизнеса, что в краткосрочном периоде приведет к росту доходов бюджета. Да, контролеры постоянно рапортуют о десятках и сотнях лжепредпринимательских структур и миллионах рублей налогов, дополнительно начисленных в бюджет по результатам проверок лжепредпринимателей. После ознакомления с такой информацией возникает только один вопрос: «неужели весь бизнес в Беларуси преступный и не платит налоги?»

По факту же государство создало механизм упрощенного наказания бизнеса, при котором любые договора, даже законодательно правильные, заключенные с лжепредпринимательской структурой, даже в том периоде, когда она работа законно, считаются нарушением налогового законодательства. При этом правоприменительная практика сложилось таким образом, что все судебные решения по данным делам принимаются в пользу государства, а, следовательно, наказанию подвергаются не только нарушители законодательства, но и законопослушные бизнесмены.

Соответственно, в угоду государственным контролирующим органам был создан упрощенных механизм изъятия доходов бизнеса в пользу государства, что с экономической точки зрения является неправильным, так как нацелено на получение краткосрочно эффекта и не учитывает долгосрочные последствия. Нарушители налогового законодательства нацелены на получение быстрого и максимального эффекта, поэтому их никакие указы и ограничения не остановят. Любое ужесточение законодательства приведет лишь к тому, что теневой бизнес будет пытаться сокращать сроки действия нелегальных схем и лучше маскироваться.

В свою очередь указ 488 оказывает отрицательное долгосрочное действие на добросовестный бизнес, который планирует свою деятельность на годы. Поэтому любой экономически несправедливый карательный документ сокращает не только количество действующих предприятий, но и отрицательно влияет на новых потенциальных бизнесменов, которые, зная о существовании такого карательного документа, глубоко задумаются о возможности и необходимости создания нового предприятия в Беларуси. А значит, получая краткосрочные доходы сейчас, государство теряет потенциальные завтрашние налоги, то есть действует экономически недальновидно.

Экономически грамотным решением в борьбе с теневой экономикой является комплексное решение, направленное на предотвращение появления теневой экономики, и судебное ограничения от неправильных действий контролирующих органов. Именно контролирующий орган должен доказывать виновность бизнеса, а не бизнес – свою невиновность, как это происходит сейчас.

В современной же редакции указа № 488 единственным защитным механизмом для добросовестного бизнеса является обязанность бизнеса проверять правильность оформления первичных бухгалтерских документов на предмет их достоверности и соответствия отправителю товара. Очевидно, что данное положение писал чиновник весьма далекий от реальной деятельности предприятия. В условиях среднего или крупного предприятия, ежедневно заключающего десятки договоров и получающего десятки, а может быть и сотни первичных бухгалтерских документов, практически невозможно выполнить все требования указа № 488. Чиновники предполагают личную встречу со всеми контрагентами с выездом на место отгрузки товаров или как? Считал ли кто-нибудь из чиновников, сколько нужно дополнительно человек содержать на предприятии, чтобы выполнить эту работу.

Эффективность решений по борьбе с теневой экономикой определяется не столько количеством выявленных нарушений и суммой дополнительно начисленных налогов, сколько ростом количества вновь зарегистрированных предприятий и суммой дополнительных поступлений налогов от предприятий, которые поняли, что выгоднее работать официально, чем нелегально. Оценивал ли кто-либо из  чиновников дополнительный экономический эффект от указа № 488 в форме новых предприятий или новых налогов?

Увеличить же сумму и количество нарушителей по указу № 488 просто. Достаточно проверить всех контрагентов уже выявленных лжепредпринимателей, и дополнительные принудительные поступления в бюджет обеспечены. Но будет ли это благом для экономики и делового климата в государстве? Отсюда возникает вопрос сопоставления эффективности решений чиновников с их ответственностью за экономически вредные для государства решения.

Эффективное решение = ответственность чиновника

Существенным элементом оценки системы государственного экономического управления является сопоставление эффективности принимаемых государством экономических решений и ответственности чиновников за принимаемые решения. При этом оценка эффективности экономических решений предполагает наличие экономической экспертизы всех принимаемых решений.

 Экономическая экспертиза управленческих решений включает в себя оценку шести элементов. Во-первых, это определение целей, для которых принимается экономическое решение. Во-вторых, это определения круга лиц, на которых окажет влияние решение. В-третьих, это оценка влияния экономического решения не только на лиц, для которых принималось решение, но и на их контрагентов. В-четвертых, это оценка долгосрочных последствий от принятия экономического решения. В-пятых, это определение возможных отрицательных последствий от принимаемого экономического решения. В-шестых, это определение совокупного экономического эффекта от принимаемых экономических решений.

В современной Беларуси можно говорить не только об отсутствии полноценной экономической экспертизы принимаемых решений, но и фактическом отсутствии ответственности чиновников за ошибочные экономические решения. На память не приходит ни одного случая наказания чиновников за нарушение общих плановых показателей или принятия неправильного закона или указа, зато очень часто приходится слышать о наказании руководителей предприятий за невыполнение показателей или поручений вышестоящих органов власти. Только руководители предприятий несут реальную ответственность за непродуманные или невыполнимые решения чиновников.

При этом чиновник при любой экономической ситуации в стране фактически является ненаказуемым, а значит безответственным лицом в отношении принимаемых им решений. Наглядным примером данной ситуации может  быть Декрет № 3 «О предупреждении социального иждивенчества» (далее — Декрет о тунеядцах), который направлен на привлечение к финансированию государственных расходов посредством уплаты налогов и сборов трудоспособных граждан, официально нигде не работающих.

Логика принятия документа понятна. В условиях экономического кризиса и дефицита бюджета государство пытается привлечь дополнительные налоги от физических лиц, которые нигде официально не работают, но при этом как-то живут. Если человек нигде официально не работает, но как-то живет, то, по мнению чиновников, эти лица работают в теневой экономике, а значит, легко могут уплатить сбора на финансирование государственных расходов (далее – сбор) в размере 20 базовых величин.

Решение сугубо экономической проблемы уплаты налогов физическими лицами государством решается в одной плоскости и сугубо директивным методом. То есть не платишь налоги – значит, не участвуешь в финансировании государственных расходов (однобокий подход). Но по Конституции Республики Беларусь каждый гражданин обязан уплачивать налоги, а значит, для официально неработающих белорусских граждан ввели новый налог – сбор на финансирование государственных расходов. При этом никто не предложил экономических методов, при которых платить налоги выгодно или жизненно необходимо (страховая медицина, дополнительные социальные гарантии и права, и так далее).

Вместо этого по форме принятия Декрета о тунеядцах возникают следующие сугубо экономические вопросы эффективности его применения на практике. Во-первых, как учитывается в Декрете о тунеядстве то, что белорусский гражданин, покупая товары на территории Республики Беларусь, уплачивает косвенные налоги, которые идут в бюджет? Ведь общеизвестен экономический факт, что реальными плательщиками всех косвенных налогов (акцизы, НДС), являются не предприятия, а конечные пользователи. Поэтому именно граждане являются плательщиками косвенных налогов, когда покупают подакцизные товары (автомобильное топливо, алкоголь, сигареты) или любой другой товаров, облагаемый НДС.

Во-вторых, чиновники забывают о безработных гражданах. Понятно, что по официально статистике безработных у нас в стране почти нет, но как учитывает государство тех людей, которые не могут или не хотят становиться безработными в силу законодательных или жизненных обстоятельств. Человек самостоятельно ищет работу, но из-за экономического кризиса в Беларуси по объективным причинам его найти не может. Что делать этим людям, и где им найти деньги на уплату сбора, если и на жизнь денег может не хватать?

В-третьих, кто из чиновников просчитал стоимость налогового администрирования сбора? По последним данным налоговых органов разослано более 440 тысяч писем об уплате сбор. При этом добровольно уплатили сбор только 34 тыс. человек или 7,7% от общего количества. Будет ли получен сбор от остальных граждан — вопрос сомнительный в силу многочисленности ошибок, связанных с направлением писем умершим, женщинам, находящимся в отпуске по уходу за маленькими детьми или гражданам, находящимся за пределами Беларуси, а значит не обязанными платить сбор.

При этом фактически полученные в бюджет 10 млн. рублей, несопоставимы с затратами на выявление потенциальных тунеядцев. В современной Беларуси единственным источником информации о тунеядцах, является база ФСЗН, в которой содержится информация о лицах, уплачивающих отчисления в ФСЗН. При этом анализ указанной базы нужно производить не только в разрезе количества граждан, уплачивающих отчисления в ФСЗН, но и учитывать период, в течение, которого гражданин уплачивал налоги. Так как если гражданин работал и уплачивал налоги менее 183 дней в году, то значит, он является плательщиком сбора. Фактически речь идет о необходимости ручного просмотра около 5,5 миллионов записей по гражданам, находящимся в трудоспособном возрасте.

Вторым этапом анализа является определение из не плативших отчисления в ФСЗН граждан тех, кто имеет право на освобождение от уплаты сбора: женщины, находящиеся в отпуске по уходу за детьми, студенты, граждане, не проживающие в Беларуси более 183 дней и так далее. Также необходимо исключить граждан, которые уже не могут платить сбор физически, так как уже умерли. Поиск и обработка данных сведений требует много времени, так как единой базы нет. Возможно, что такие проверки по факту и не производилось, что объясняет многочисленность просачивающихся в СМИ ошибок с начислением сбора.

Следует отметить, что если чиновник потратит хотя бы 1 час времени на обработку сведений об одном человеке, что явно недостаточно в силу отсутствия единой базы и многих факторов, влияющих на уплату сбора, то прямые затраты (при среднечасовой зарплате в Беларуси в 5 рублей) составят 27,5 млн. рублей. Это в 2,7 раза больше уже уплаченной суммы сбора.

К этим расходам дополнительно нужно добавить время на разрешения споров с несогласными с начислением сбора гражданами, расходы на подготовку и пересылку извещений, на электроэнергию, отопление, коммунальные платежи организаций, занимающихся тунеядцами. Помимо этого существуют  и существенные косвенные потери. Чиновники, занятые тунеядцами, не могут исполнять другие функции: взыскивать задолженность по налогам перед бюджетом, выявлять лжепредпринимателей и так далее. При этом косвенные потери могут быть на порядок больше прямого дохода, полученного от тунеядцев.

Форма реализация и исполнения Декрета о тунеядцах наводит на мысль, что современная система государственного экономического управления не может выработать эффективные и полезные для государства экономические решения, так как чиновники мыслят узко и однобоко. В этой связи любое решение президента и правительства, каким бы революционным оно не было, обречено на провал и экономический саботаж. Поэтому даже анонсируемое прогрессивное постановление правительства № 18 от 12 января 2017 года, утверждающих комплекс мер по реализации Программы социально-экономического развития Беларуси на 2016-2020 годы вряд ли будет реализовано экономически эффективно для государства. 

Обобщая оценку системы государственного экономического управления в Беларуси можно сделать вывод о ее неэффективности, дороговизне и неспособности в аккумулировании эффективных экономических решений в связи с отсутствием:

1) экономической экспертизы принимаемых государством решений;

2) компактной системы органов управления с четким разделением функций;

3) реальной ответственности чиновников за экономически необоснованные решения.

Пока государство не определится точно с теми экономическими функциями и задачами, которые оно реально может и должно выполнять, говорить о создании эффективной системы государственного управления не приходится. Любое же сокращение или перетасовка количества чиновников без адекватного сокращения количества государственных функций к положительному экономическому результату не приведет.

 Продолжение следует.

Перепечатка статьи или полный репост возможен только с письменного согласия автора. Частичный репост (не более трех абзацев) с сохранением авторского заголовка, указанием автора и источника публикации, возможен только при условии размещения прямой активной гиперссылки на страницу сайта belrynok.by, с которой взят материал.