Правительство ставит на госкорпорации и холдинги, а не реформу госсектора

Белорусские власти ищут новые формы поддержки масштабного и неэффективного госсектора, опасаясь нового витка политического и социального напряжения в обществе. Это будет и далее аккумулировать проблемы, которые неизбежно приведут к крайне негативным последствиям для белорусской экономики.

Правительство декларирует правильные задачи

Похоже, правительство понимает, что восстановление роста белорусской экономики зависит от повышения эффективности госсектора. Об этом премьер-министр Беларуси Роман Головченко прямо сказал 2 декабря, представляя депутатам программу деятельности правительства до 2025 года.

Правительство планирует к 2025 году повысить эффективность госсектора за счет институциональных и структурных трансформаций. Они могут быть закреплены в специальном законе о госпредприятиях.

По словам премьера, закон позволит по-новому управлять организациями госсектора. Прежде всего, четко определить те виды деятельности, где необходимо доминирование госсектора. Далее предполагается упорядочить компетенции и функции госорганов, перейти на полноформатную отраслевую политику. Кроме того, отметил Головченко, в Беларуси планируют создать ряд крупных государственных корпораций «в целях объединения производственного и технологического потенциала, создания новых продуктов, выхода на внешние рынки не с отдельными товарами, а системой машин, технологий и широкой линейкой продукции».

В целом, как считают в правительстве, это снизит издержки предприятий, улучшит их финансовое состояние, создаст единую экспортную стратегию и повысит конкурентоспособность с крупными мировыми компаниями.

Правительство также намерено внести изменения в закон о хозяйственных общества, предусмотрев возможность передачи части акций допвыпусков руководителями и работниками предприятий.

Головченко подчеркнул, что речь идет не о создании особых условий поддержки госсектора, а о «точечных» оздоровительных мерах и системном улучшении менеджмента.

По мнению Головченко, лишь незначительная часть предприятий (всего их — 250-275) с высокими уровнями долговой нагрузки, но при этом имеющие потенциал развития, заслуживает серьезного финансового оздоровления. Еще около 400 предприятий, которые устойчиво неплатежеспособны, должны пройти через перепрофилирование, санацию либо ликвидацию «с управляемым перетоком рабочей силы». По словам Головченко, в эту группу входят преимущественно небольшие предприятия, половина из них работает в сфере сельского хозяйства.

В то же время, отметил премьер, практически 80% госпредприятий способны развиваться самостоятельно без существенной поддержки государства. Именно такие предприятия будут вовлечены в пилотный проект по созданию госкорпораций.

Новый пилотный проект по созданию госкорпораций

Новый пилотный проект, который сейчас продвигает правительство, это совсем не тот проект, который нацелен на разделение функций собственника и регулятора. Этот проект поддерживала правительственная команда под руководством Сергея Румаса.

Напомним, еще год назад в Беларуси на примере двух холдингов, находящихся в управлении Госкомимущества, реализовывался пилотный проект по разделению функций собственника и регулятора. Специализированную структуру корпоративного типа предполагалось создать на базе холдинга «Белавтодор», холдинга «Белресурсы» и РУП «Институт недвижимости и оценки».

Передача функций собственника «Белавтодором» от Минтранса к Госкомимуществу упростила систему управления холдингом, что позволило оптимизировать ряд управленческих процессов. В частности, если раньше в центральном аппарате холдинга работало 80 человек, то сейчас — около 30.

Такие же процессы по оптимизации управленческих функций проводились и в холдинге «Белресурсы», чтобы наработать компетенции Госкомимущества в этих вопросах.

В начале 2020 года проект указа президента о создании первой в Беларуси Государственной корпорации по управлению активами находился на финишном этапе согласования. После его подписания Госкомимущество должно было передать полномочия по управлению активами подчиненных ему холдингов госкорпорации, которую планировали создать на базе РУП «Институт недвижимости и оценки». Предполагалось, что управлять активами холдингов госкорпорация будет на профессиональной основе, с привлечением профессиональных специалистов, а не через отраслевые министерства.

При положительных результатах предполагалось рассмотреть вопрос о тиражировании этого опыта на всю страну — правительство рассчитывало, что этот опыт поможет реформировать систему управления госсектором.

Отметим, что консультативную помощь Госкомимуществу в создании первой в стране госкорпорации оказывал Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР).

Для разработки стратегии развития холдинга «Белавтодор» и внедрения передовых практик корпоративного управления были приглашены иностранные консультанты из международной компании CIVITTA и британской компании Nester Advisors. В холдинге «Белавтодор» были проведены дью-дилидженс и SWOT-анализ, которые выявили слабые места холдинга и резервы для развития.

«Достаточно быстро была проведена эта работа, очень квалифицированно сработали иностранные консультанты», — отмечал председатель Государственного комитета по имуществу Беларуси Андрей Гаев на пресс-конференции в феврале 2020 года.

Однако в ноябре 2020 года ЕБРР принял решение приостановить финансирование проектов в госсекторе Беларуси. Это решение обусловлено общим контекстом западных санкций, введенных после президентских выборов в Беларуси. При этом ресурсы ЕБРР продолжат получать инфраструктурные проекты с государством, одобренные до модификации подходов банка к госсектору, а также частный бизнес. Такой формат взаимодействия с ЕБРР уже действовал с 2011 года до 2016 года, когда отношения ЕС и Беларуси находились в кризисе после выборов в декабре 2010 года.

Госкорпорации

Правительство Головченко вряд ли продолжит эту работу. Власти в 2021-2022 годах намерены заняться финансовым оздоровлением организаций государственного сектора, но при этом по-прежнему делают ставку на создание госкорпораций и холдингизацию.

Уже в первом квартале 2021 года планируется создать семь госкорпораций: по одной — в сфере сельскохозяйственного машиностроения, производства транспортных средств и легкой промышленности, по две — в сфере пищевой и деревообрабатывающей промышленности. Эти госкорпорации должны объединить более 100 организаций, составляющих более 7% от объема промышленного производства и обеспечивающих около 13% занятых.

Первая госкорпорация в Беларуси будет создана из 30 предприятий отрасли сельхозмашиностроения. Об этом сообщил министр экономики Беларуси Александр Червяков 19 января в ходе пресс-презентации основных направлений программы социально-экономического развития Беларуси на 2021-2025 годы.

«Отработаны перспективы по первой пилотной госкорпорации сельхозмашиностроения, которая объединит порядка 30 предприятий с общим объемом выручки более 3 млрд бел руб (1,175 млрд долларов)», — цитирует Червякова государственное информагентство БелТА.

По его словам, Минэкономики рассчитывает, что первая госкорпорация станет значимым игроком на мировом рынке сельскохозяйственной техники.

В 2021 году планируется создать холдинг «Белорусская стекольная компания», объединяющий ОАО «Гомельстекло», «Стеклозавод «Неман» (Лидский район, Гродненская область), «Гродненский стеклозавод», «Белмедстекло» (Борисов, Минская область).

Без реформы не обойтись

Эксперты убеждены, что реализовать потенциал госпредприятий можно только с помощью системных реформ.

Такой вывод сделан в аналитической работе «Трансформация сектора государственных коммерческих предприятий в Беларуси» осенью 2020 года, авторами которой являются эксперты Исследовательского центр ИПМ и Центр экономических исследований BEROC Павел Данейко, Александр Чубрик, Екатерина Борнукова, Дмитрий Крук и Кирилл Гайдук.

Чтобы избежать его дальнейшей деградации, нужна комплексная трансформация белорусского госсектора. Эксперты считают, что для проведения реформы госсобственности важно разделить функции государства как регулятора и собственника. При этом следует определить единый государственный орган, который будет отвечать за подготовку и проведение реформы сектора.

Один из ключевых элементов реформы госпредприятий – реструктуризация, которая включает финансовую реструктуризацию, то есть признание финансовых потерь и реструктуризацию накопленных финансовых требований, и операционную — то есть реорганизацию бизнес-процессов и корпоративного управления.

Финансовая реструктуризация уже практикуется в Беларуси. С середины 2015 года правительство фактически начало финансировать потенциально проблемные кредиты для госпредприятий за счет выпуска гособлигаций, тем самым растягивая сроки погашения долгов для предприятий. В течение 2015–2016 годов объем таких операций по реструктуризации корпоративной задолженности составил 1,8 млрд долл. Это привело к увеличению внутреннего госдолга в иностранной валюте. В то же время операционная реструктуризация, которая включает повышение эффективности управления, продажу непрофильных активов, усиление маркетинговых усилий и другие меры по увеличению денежного потока и прибыльности, практиковалась крайне редко.

В процессе оценки госсектора эксперты предлагают отнести предприятия к одной из четырех групп и рекомендуют для каждой из них свои меры:

• стратегические и прибыльные (сохранение госсобственности и централизованного контроля);
• нестратегические жизнеспособные, как правило, уступающие по эффективности частным (приватизация, вывод акций на фондовый рынок);
• жизнеспособные со значительным долгом (реструктуризация операционной деятельности и совершенствование бизнес-процессов);
• нежизнеспособные со значительным долгом (процедура банкротства).

При этом они не рекомендуют прибегать к одному из ранее практиковавшихся способов реструктуризации – присоединению неэффективных организаций к успешно работающим компаниям, — он не привел к сокращению числа убыточных сельскохозяйственных предприятий.

«Как видно из этой классификации, подготовленной на основе разработок Всемирного банка, о приватизации речь может вестись только касательно одной группы – нестратегических предприятий, у которых не все так плохо. И именно приход частного инвестора может рассматриваться как шаг к повышению их эффективности. Это в очередной раз разбивает пропагандистский миф о том, что реформирование госсектора якобы подразумевает массовую приватизацию с высвобождением рабочей силы и желательно задешево», — отмечают авторы исследования.

Они также подчеркивают, что в случае с погрязшими в долгах организациями приватизация не рассматривается как приоритетный вариант хотя бы потому, что инвесторов в существующем виде, без предварительного налаживания бизнес-процессов, они вряд ли заинтересуют. А флагманы, у которых все складывается неплохо, никто из-под крыла государства выдергивать не предлагает, — вопрос опять-таки в эффективности управления ими.

Эксперты считают, что проведение непредвзятой и профессиональной оценки способности предприятий обслуживать свои долги в будущем имеет критически важное значение. В противном случае фискальное бремя будет перенесено на систему государственных финансов и коммерческие банки, то есть в конечном счете на налогоплательщиков и вкладчиков.

По мнению экспертов, для эффективной трансформации сектора в Беларуси нужно создать инфраструктуру поддержки — Агентство по реструктуризации, Агентство по экспорту (с обучающей структурой – Академией экспорта). Новые структуры целесообразно создавать в партнерстве с международными финансовыми организациями, что позволит привлечь необходимую международную экспертизу.

Власти не определились

Создать эффективную систему корпоративного управления на белорусских госпредприятиях невозможно, пока власти не определились с системой управлениями этими предприятиями и в стране не работают многие рыночные институты.

Эксперты считают, проблемы с внедрением нового института управления в Беларуси свидетельствуют, что власти на высшем уровне не разделяют принципы корпоративного управления предприятиями.

Вот почему главная цель любого хозобщества – получение максимальной прибыли — зачастую идет вразрез с задачами, которые ставят перед руководителем предприятия органы владельческого надзора и другие госорганы. Ситуация усугубляется тем, что часто принимающие управленческие решения стороны не несут за них ответственность.

Поэтому, считают эксперты, государству следовало бы определиться с целями управления госпредприятиями и ответить на вопрос: чего оно хочет – извлекать прибыль или сохранить за ними социальную функцию.

Очевидно, что не желая реформировать госпредприятия или не имея на то полномочий, правительство пошло по пути создания госкорпораций и дальнейшего создания холдингов.

Эти шаги имеют под собой весьма прозаическую подоплеку. В условиях дефицита средств правительство увидело в этих структурах волшебную палочку-выручалочку, позволяющую не только спасти потенциальных банкротов, но и поднять национальную экономику до мировых высот.

Но это – в условиях рыночной экономики, где и сами холдинги создаются не по указке сверху с декларируемыми благими целями, а собственниками и инвесторами. В Беларуси же холдинги создавали преимущественно не сам бизнес и инвесторы, а госорганы. Поэтому здесь, по сути, произошла лишь смена вывесок – прежние производственные объединения стали именоваться «холдингами», хотя содержание за современной оболочкой осталось прежним.