Регулирование табачной отрасли: что стоит за мифами?

Есть ли в Беларуси «табачное лобби»? В чем специфика Рамочной конвенции ВОЗ при регулировании табачной отрасли? Чем могут обернуться непродуманные меры? Об этом порталу «БЕЛРЫНОК» рассказал заместитель директора ИООО «Джапан Тобакко Интернэшнл ЭсЭндДи» (JTI) Геннадий БРУСНИКОВ.

— Геннадий Эдуардович, в Беларуси на разных уровнях время от времени звучат утверждения, что «табачное лобби препятствует  законодательному регулированию». Так ли это? 

— Нет, в этом утверждении содержатся сразу два заблуждения. Во-первых, в нашей стране «табачного лобби» как некоего круга интересантов и их помощников, занимающихся «препятствованием законодательному регулированию», не существует как такового.

Для любого регулятивного процесса принципиально важно, чтобы он был прозрачным. При этом ни бизнес, ни отдельные лица или организации не должны осуществлять неправомерное воздействие на разработку мер госрегулирования.

Табачный бизнес, хотя и связан с продуктом, несущим риски для здоровья, — это полностью легальный бизнес. Специфика продукта накладывает на нас определенные ограничения, и мы работаем исключительно в рамках правового поля.

Итак, есть совершенно легальный бизнес, который отстаивает свои законные интересы. Причем, естественно, интересы участников рынка могут не совпадать, возможности тоже у всех разные. Например, государственная Гродненская табачная фабрика входит в концерн «Белгоспищепром», представляющий ее интересы в органах власти и госуправления.

Наша компания стремится предоставлять экспертные оценки, делится информацией, вносит свои предложения, основываясь на аргументированной позиции. В органах власти ее иногда учитывают полностью, чаще – частично, иногда приоритет отдается другим соображениям. Не следует путать это с лоббизмом в негативном смысле, когда та или иная организация использует некие непрозрачные механизмы и каналы для влияния на решения. Здесь нужно сделать небольшое уточнение. Так сложилось, что в нашей стране понятие «лоббизм» имеет преимущественно негативную коннотацию. Во многих же странах мира лоббирование узаконено, оно подразумевает диалог с госорганами в целях информирования о позиции бизнеса по затрагивающим его деятельность вопросам.

К сожалению, такая подмена смысла удобна антитабачным функционерам, оправдывающим слабую аргументированность или непродуманность своих предложений действиями «табачного лобби».

Во-вторых, наша компания не противодействует, а, наоборот, всецело поддерживает регулирование, которое является пропорциональным, основывается на верифицируемых данных и проходит оценку регулирующего воздействия.  Мы всегда готовы содействовать разработке такого регулирования в рамках своей компетенции. Однако, к сожалению, табачную отрасль и за рубежом, и у нас часто стараются вообще отстранить от принятия решений по ее регулированию, подменяя рациональный подход незатейливой антитабачной пропагандой (не путать с популяризацией здорового образа жизни).

— При введении новых ограничительных мер для оборота и потребления табачных изделий регуляторы всегда ссылаются на Рамочную конвенцию по борьбе с табаком Всемирной организации здравоохранения (РКБТ ВОЗ). Насколько это оправданно?

— Уже в самом переводе названия конвенции на русский искажается суть этого документа. На английском она называется Framework Convention on Tobacco Control. Как видим, здесь нет ни слова о «борьбе» с табаком, зато есть рациональное понятие «контроль». Для своего времени это был вполне адекватный договор. Однако и ему не удалось избежать последующих манипуляций и избыточного толкования.

Сложилось несколько заблуждений, которые, тем не менее, активно используются и функционерами ВОЗ, и органами здравоохранения, и аффилированными антитабачниками.

Нужно помнить, РКБТ ВОЗ – договор непрямого действия, содержащий рамочные установки и никак не ограничивающий суверенное право стран-подписантов. Кроме того, так называемые руководящие принципы, являющиеся средством осуществления конвенции, носят рекомендательный характер, как и большинство положений самой конвенции. Они предназначены для методической помощи и могут интерпретироваться сторонами самостоятельно. При этом некоторые рекомендательные меры выходят далеко за рамки соглашения и являются избыточными. Обязательные же положения конвенции наша страна уже выполнила.

Каждая страна вправе сама избрать надлежащие меры в соответствии со своим национальным законодательством, юридическими, регуляторными, социально-экономическими и культурными условиями.

— Тем не менее, часто приходится слышать, что Республика Беларусь якобы не в полной мере выполнила свои обязательства по Рамочной конвенции ВОЗ…

— РКБТ не дает готового решения для каждого вопроса в отдельно взятой стране. Вообще, «универсальные решения, подходящие для всех случаев» очень редко бывают действительно удачными.

Что касается «невыполненных обязательств»: все основные рамочные установки РКБТ в Беларуси уже выполнены и перевыполнены. С 2008 года действует полный запрет на рекламу табачных изделий. Тогда же введены предупредительные надписи на пачках сигарет, а согласно новому техрегламенту ЕАЭС, их площадь увеличена до 50% и появились «устрашающие картинки». Акциз на этот вид продукции ежегодно повышается темпами, превышающими уровень инфляции. Запрет на продажу несовершеннолетним вообще введен еще до РКБТ. Запрет на курение в большинстве общественных зданий и сооружений давно прописан в декрете №28. Этим же декретом полномочия на запрет курения в других общественных местах предоставлены местным органам власти, чем они активно пользуются. А уж введенный в 2015 году запрет на открытую демонстрацию сигарет в витринах вообще выходит за рамки положений РКБТ.

— Табачные компании критикуются, подвергаются судебным преследованиям, ограничиваются во многих аспектах. А что известно о критике в адрес ВОЗ и РКБТ?

— Такая критика существует, она обширна и касается различных аспектов, правда, антитабачная пропаганда старается ее игнорировать. Аналитическое исследование Правил процедуры РКБТ ВОЗ, сделанное два года назад консультантом по законодательству ЕС, бывшим генеральным директором юридической службы Европейского совета Жан-Клодом Пири, наглядно демонстрирует, как принципы прозрачности и открытости не признаются и не соблюдаются в этой организации должным образом.

Проблема здесь в том, что органы РКБТ превратились в дорогостоящий закрытый клуб, существующий на средства налогоплательщиков. При продвижении своей повестки на локальном уровне используются методы, которые могут совершенно дезориентировать как содействующие имплементации РКБТ органы госуправления, так и общественность.

— В этом году в Женеве состоится очередная Конференция Сторон РКБТ. Предыдущие конференции в Москве и Дели были отмечены острой критикой за нарушения базовых принципов. С Вашей точки зрения, насколько серьезна эта проблема?

— Действительно, относительно нарушений принципа прозрачности многими экспертами отмечалось, что в ВОЗ сформировалась практика цензуры и недопущений. Особенно заметно она проявилась на последних конференциях сторон, когда «открытые» дискуссии, к которым не были допущены журналисты и представители общественности, проходили за закрытыми дверями, что прямо противоречит фундаментальным принципами ООН. А ведь исключение альтернативных точек зрений из процедур РКБТ неизбежно ведет к принятию неоправданных решений.

Кстати, критика звучала и по поводу нарушения принципов инновационности и устойчивого развития. Сложно сказать, удастся ли избежать подобной негативной практики на будущей конференции.

Насколько далеко мероприятия РКБТ ВОЗ отошли от принципов ООН отчетливо видно на контрасте с другими конференциями ООН, которые проходят открыто, публично, с привлечением всех заинтересованных.

Важно, чтобы в формулировании национальной позиции по вопросам РКБТ вообще, и для Конференций в частности, принимали участие все госорганы, чьей сферы деятельности касаются предложения по регулированию, с привлечением бизнеса. Это должно быть коллегиальное решение, только тогда удастся избежать узковедомственных решений.

Но в целом проблема более масштабная и носит системный характер. Вызывает сожаление тот факт, для РКБТ практикуется догматический подход, навязывающий странам свои условия вопреки их экономическим и социальным реалиям. Есть основания предполагать, что это может привести к неожиданным и весьма неприятным последствиям.

— О каких последствиях может идти речь?

Система ВОЗ в отношении табачной тематики в рамках РКБТ выстроилась так, что организация занимается не столько вопросами здоровья людей, сколько борется с бизнесом, табаководами, курящими и вейперами.

О последствиях для экономики Беларуси уже говорилось многократно: это возможный негативный эффект для инвестиционной привлекательности страны, развития конкурентной среды, усиления инновационного потенциала, роста доходов бюджета, создания новых рабочих мест.

Отражается политика ВОЗ и на страновом имидже. Достаточно вспомнить, как Минздрав периодически вынужден оправдываться за спорные данные ВОЗ о потреблении алкоголя в Беларуси. Данные о курении также преподносятся так, что дополняют негативную картину, требуя все больших и больших ресурсов и более жестких необоснованных запретов.

Кроме этого, с подачи функционеров органов РКБТ Минздрав в ряде случаев пытается подменить собой уполномоченных регуляторов и вмешивается в области, выходящие за рамки компетенции данного органа: в налоговую сферу, производство, торговлю, и т.д.

Более того, мы наблюдаем откровенное провоцирование общественного мнения, когда курящие превращены в априори виктимную группу, права которой ограничиваются под любым предлогом. Все эти терминологические игры с «денормализацией», «нулевой толерантностью» и подобной риторикой опасны. Достаточно почитать любое обсуждение темы, связанной с курением, и мы увидим не просто раздражение, а агрессию и радикализацию настроений. Каковы могут быть последствия для общества? Обычные бытовые конфликты, неизбежные при компактном проживании людей, могут перейти в социальную плоскость и создать точки напряженности.

— Вы упоминали о попытках отстранения табачной отрасли от принятия решений по вопросам регулирования в этой сфере. Очевидно, что прозрачность и открытость имеет важное значение для любого решения, его взвешенности и легитимности. Что можно сказать в этом отношении о будущей Конференции Сторон?

— Прозрачность и открытость, несомненно, очень важны для того, чтобы любое решение было сбалансированным и легитимным. Мы очень надеемся, что это будет учтено на предстоящей конференции.

Ее предварительная программа затрагивает широкий круг тем – от вопросов производства табачных изделий до регулирования электронных систем доставки никотина, в том числе, и вопрос исключения табачной отрасли из процесса выработки решений

К сожалению, есть серьезные опасения, что на конференции могут приниматься дальнейшие меры по исключению публичного наблюдения, в том числе, по отстранению от участия в процессе выработки решений органов госуправления, курирующих табачную отрасль, производителей и СМИ.

Следует подчеркнуть главное — исключение из процесса принятия решения любых заинтересованных кругов, которых эти решения касаются, и на уровне Конференции Сторон, и на национальном уровне, является неправильным шагом, основанным на неверном толковании одной из статей Рамочной конвенции ВОЗ. В реальности она не предполагает исключения индустрии, а направлена на защиту целостности законодательного процесса от неправомерных действий.

Отстранение отдельных органов госуправления, табачной отрасли и СМИ от участия и наблюдения на конференции нарушает принципы прозрачности и открытости в самом центре процесса РКБТ. Без открытости и прозрачности невозможны управляемость и подотчетность, и главное здесь — право на информацию, что является принципом международного обычного права.

Хотелось бы также еще раз напомнить, что состав делегаций сторон на конференции – это вопрос национального суверенитета для правительства той страны, которую делегация представляет. Поэтому никакие дополнительные ограничения для состава участников делегации неприемлемы.

— Какие, на Ваш взгляд, могут быть пути решения обозначенных проблем?

Оптимальный путь прост – открытый предметный диалог государства, общества и бизнеса. Участие бизнеса в принятии касающихся его решений по регулированию. Проведение полной оценки регулирующего воздействия правовых актов на этапе разработки и после вступления в действие. Объективный анализ и прогнозирование последствий тех или иных мер для экономики и общества, раскрывающих полную картину вне зависимости от позиции отдельных заинтересованных сторон.

Очень важно понимать, что решение такой сложной и ответственной задачи, как регулирование какой-либо отрасли, в том числе и табачной, не должно концентрироваться в одних «ведомственных» руках. Сбалансированное решение возможно только с учетом интересов государства, общества и бизнеса.

Справка :

Рамочная конвенция ВОЗ по борьбе против табака (РКБТ ВОЗ) — международный договор в сфере здравоохранения, разработанный под эгидой Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ). Вступила в силу 27 февраля 2005 г. Подписана и ратифицирована Республикой Беларусь, вступила в силу для страны 7 декабря 2005 г. Руководящий орган — Конференция Сторон (КС), сессии проводятся раз в два года. Восьмая сессия Конференции Сторон (КС8) РКБТ ВОЗ пройдет в октябре 2018 года в Женеве.