Валерий ФАДЕЕВ: «Главная проблема проектов ГЧП в Беларуси – недоверие к государству»

В Беларуси буксует институт государственно-частного партнерства (ГЧП), несмотря на закон, принятый с учетом лучших мировых практик, а также поддержку правительственных чиновников, видящих в нем комфортный инструмент реализации важнейших инфраструктурных проектов.

Институт ГЧП привлекателен и для бизнеса, и для государства, он успешно работает во всем мире. Эта модель сотрудничества государства и бизнеса позволяет государству реализовать важные социальные проекты без серьезной нагрузки на госбюджет с помощью частных инвестиций.

По соглашению ГЧП частный партнер строит инфраструктурный объект и в течение оговоренного соглашением срока (обычно это 10-20 лет) обслуживает его, за что получает из бюджета фиксированные платежи. А после завершения срока соглашения объект переходит в собственность государства. Прибыль инвестор получает благодаря умению организовать работу объекта лучше, чем профильная госструктура. В Европе есть примеры, когда в сотрудничестве государства и частного бизнеса строятся и эксплуатируются школы, административные здания и т. д.

Белорусским властям тоже нравится этот институт. Еще бы: он позволяет с помощью финансовых средств инвестора строить важные инфраструктурные объекты, особо не нагружая бюджет и при этом — что особенно важно для белорусских властей — гособъект сохраняет статус госсобственности.

Вот почему несколько лет назад белорусские чиновники, не дожидаясь принятия соответствующего закона, с энтузиазмом взялись за создание институциональной среды ГЧП (еще одна причина такой активности – поддержка проекта со стороны международных структур: ЕЭК ООН, IFC, ЕБРР).

СПРАВКА БЕЛРЫНКА
Законодательно определено, что ГЧП в Беларуси может осуществляться в разных сферах: дорожной и транспортной деятельности; коммунального хозяйства и коммунальных услуг; здравоохранения; социального обслуживания; образования, культуры; обороны, правоохранительной деятельности; физической культуры, спорта, туризма; электросвязи; энергетики; переработки, транспортировки, хранения, поставки нефти; транспортировки, хранения, поставки газа, снабжения газом; агропромышленного производства; научной, научно-технической и в иных сферах.

Весной 2014 года в Беларуси был создан Центр ГЧП (с 1 сентября 2016 года вошел в структуру Национального агентства инвестиций и приватизации). Также в это время был создан Межведомственный инфраструктурный координационный совет (МИКС, в него вошли представители министерств, финансовых институтов, исполкомов, общественных организаций, бизнес-структур), который обязали сформировать Национальный инфраструктурный план и отобрать пилотные проекты для реализации в рамках ГЧП.

В 2015 году в Беларуси был утвержден Национальный инфраструктурный план на 2016-2030 годы, представляющий собой комплексную оценку инфраструктурных потребностей страны на ближайшие 15 лет, а также финансовые возможности госбюджета для их обеспечения. Оказалось, что для реализацию намеченных проектов нужно 62,3 млрд. долларов, в то же время как госбюджет может вложить лишь 30 млрд. долларов. Так что очевидно, что на ГЧП власти возлагают особые надежды

Белорусские депутаты в ускоренном режиме принимают закон о ГЧП, вслед за чем, 30 декабря 2015 года, Александр Лукашенко подписал закон №345-З «О государственно-частном партнерстве» (вступил в силу летом 2016 года).

Однако практика показала, что несмотря на такую динамичную подготовку законодательной базы институт ГЧП в Беларуси пока не «выстрелил». Почему?

Валерий Фадеев. Фото bel.biz

Об этом обозреватель БЕЛРЫНКА побеседовала с заслуженным юристом Беларуси, ведущим экспертом по правовым вопросам Международной финансовой корпорации в Беларуси Валерием ФАДЕЕВЫМ в кулуарах конференции «ГЧП в Германии и Беларуси: сравнительный анализ и рекомендации», которая прошла 27 сентября 2017 года в Минске.

— Проблема недоверия, прежде всего к государству и к госорганам, – основная проблема привлечения инвесторов в проекты ГЧП в Беларуси. Иногда меня спрашивают, что приоритетнее: право или правоприменение? На первое место я поставил бы правоприменение. Потому что с правом у нас более-менее ничего: законы принимаем более-менее нормальные. Но практика правоприменения такова, что здесь возникает масса проблем. Это в первую очередь касается защиты права собственности и рисков инвесторов. Хотя в законе о ГЧП есть нормы о стабильности условий договоров с инвестором, но, к сожалению, они практически не работают. Потому инвесторы и не верят ни в какие гарантии стабильности.

— Известно, что в закон ГЧП планируют внести коррективы. Позволят ли они снять возникшие проблемы?

— Закон о ГЧП нужно совершенствовать. Но нужно совершенствовать и общие законы развития бизнеса в стране. Сегодня в отношении бизнеса действуют около 800 административных процедур, которые нужно совершенствовать.

Кроме того, назрела необходимость решить еще одну проблему. Я сейчас имею отношение к проекту венчурного финансирования в Беларуси. Так вот, специалисты, наряду с предложением разработать необходимые нормативные акты, отметили, что нужно изменить кодекс об административных нарушениях, уголовный кодекс и т. д. Это вещи взаимосвязанные.

И еще. Очень важно для устранения рисков инвестора обеспечить защиту частной собственности. Это – ключевой вопрос, который ставит бизнес-сообщество. Хочу привести один пример. В белорусском законодательства есть такая норма как национализация. Сказано, что она проводится в соответствии с законом. Но чиновники сейчас спорят: либо при необходимости принимать каждый раз отдельный закон о национализации, либо принять общий закон. Я считаю, что нужен общий закон о национализации, который четко определил бы порядок национализации в стране. Чтобы мы не исходили из принципа революционной целесообразности. А мы имеем тому примеры – «Коммунарка», «Спартак», «Пинскдрев», когда доминировала революционная целесообразность, а не закон.

— Поможет ли новый закон о национализации, если он будет принят, избежать подобной практики? Думаю, инвесторы в это вряд ли поверят.

— Не поверят, потому что есть проблема недоверия к государству, к его органам. И к судам, кстати. И это – самая главная проблема. Недавно Верховный суд на своем сайте провел опрос о доверии судам. Оказалось, что им не доверяют. (Потом результаты опроса с сайта быстро убрали). А это – страшная вещь. Потому что инвесторы привыкли исходить из того, что судебная система – высший орган правосудия, что они там смогут найти защиту. Оказывается, — нет.

— Тем не менее, многие участники конференции говорили о том, что регулировать развитие ГЧП в стране должны не декреты, а закон, в котором будут прописаны нормы прямого действия.

— Это – вопрос, с которым я всегда борюсь. Часто вижу проекты законов, где, условно, прописаны принципы какой-то политики. А дальше – «президент определяет направления» или «президент может делать исключения» Я говорю: если вы принимаете отдельный закон, давайте здесь все и пропишем. Иначе законодатель вносит нестабильность в правовую среду. Ведь любой иностранный инвестор, прочитав этот закон, скажет: ребята, так ведь гарантий никаких нет, – вы записали принципы, нормы, но президент может их в любой момент изменить. Это тоже серьезнейший вопрос.

— Для эффективного развития ГЧП бизнес и государство должны быть равноправными партнерами. В Беларуси, как известно, государство – партнер доминирующий.

— Да, это тоже очень серьезная проблема. В договоре инвестор и госорган вроде бы равны. Но практика показала, что государство выступает сильной стороной, и оно зачастую навязывает свои условия. На это обращают внимание все потенциальные инвесторы. Облисполкомы зачастую включают в инвестдоговоры такие нормы, которые ставят инвестора явно в неравное положение. У нас был пример по одному из облисполкомов. Там в договор такие штрафные санкции инвестору включили, что его можно было сразу разорить!

— Между тем, в ответ на реплику на подобного рода действия председатель Постоянной комиссии по экономической политике Палаты представителей Национального cобрания Владислав Щепов на конференции заявил, что если какой-то чиновник неправомерно тормозит проекты ГЧП, его надо заменить.

— Чиновник над собой имеет начальника, начальник – еще одного начальника…Планка задается сверху. И кто может выскочить за эти рамки? Тем более, что есть Уголовный кодекс, статья о превышении служебных полномочий и т. д.

— Эта проблема хоть как-то решается?

— Потихоньку решается. Сейчас вносятся изменения в Кодекс об административных правонарушениях. Очень много изменений предполагается. Я в свое время делал анализ для Совета по предпринимательству – многого мы добились (в частности, в сфере конфискации), хотя не всего.

В частности, мы предлагали только специальную конфискацию – средства, изъятые из оборота или запрещенные в обороте (у нас же сейчас конфискуют все подряд). Все бизнес-сообщество приняло эти предложения на «ура». Однако госорганы возразили: нельзя, ответственность должна быть. А то, что эта ответственность не соответствует размеру причиненного ущерба, и применяется даже за формальное правонарушение, — никого не интересует.

У меня был пример, когда у компании конфисковали запчасти на 100 тыс. долларов только в связи с тем, что договор хранения находился в бухгалтерии предприятия, а не на складе.

— Валерий Алексеевич, верите ли вы, что институт ГЧП заработает в Беларуси?

— Для этого нужно самое главное — привлечь инвестора. Я до сих пор помню высказывание германских экспертов. Они сказали: инвестор, приходя в страну, оценивает не только экономику, — он оценивает политические, демографические и т. д. риски. Можно сделать прекрасный закон о ГЧП. Но если у нас будет высокий уровень административных барьеров, контроля и т. д., если не будет уверенности, что инвестора завтра не прихватят налоговики, кто пойдет на такие условия? Поэтому нужно работать по всем направлениям. Нужно повышать общий уровень доверия, к политической, экономической системе и, конечно, к праву. В экономике все взаимосвязано.

— Вероятно, у белорусских властей были слишком большие иллюзии относительно ГЧП…

— Определенные иллюзии, конечно, были: вот, сейчас в страну валом повалят инвестиции. Но инвесторы, особенно иностранные, тщательно взвешивают все за и против, и начинают с оценки политических рисков. Политика не в том смысле – воюет страна или нет, а в части законодательства: кто имеет право принимать решения, как принимаются решения, как защищена собственность, как распределены риски между инвестором и государством и т. д. Это ведь тоже политика.

ЦИТАТА
Председатель Постоянной комиссии по экономической политике Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь Владислав Щепов:
«Практика показывает, что инвестиции, которые приходят в страну, всегда прямо пропорциональны норме прибыли и обратно пропорциональны риску. Чтобы к нам пришли большие инвестиции, нужно сделать так, чтобы риск деятельности для инвесторов у нас был ниже, чем в сопредельных странах, либо обеспечить огромный уровень рентабельности. Думаю, что второе невозможно, потому что у нас нет большого притока денег и природных ресурсов. Зато у нас есть «мозги», люди. Поэтому сейчас ключевым моментом развития нашей экономической политики будет снижение всех рисков и разного рода издержек, которые наложены на предпринимателей».

Цитата из выступления на конференции «ГЧП в Германии и Беларуси: сравнительный анализ и рекомендации», которая прошла 27 сентября 2017 года в Минске.

Проекты ГЧП в Беларуси