Истоки белорусской бедности. Часть 7. Государственный экономический контроль

Продолжение.
См. также часть 1, часть 2, часть 3, часть 4, часть 5, часть 6

Изучая бедность нельзя не остановиться на вопросе государственного экономического контроля, как одного из важнейших факторов, определяющих экономическое развитие государства. Государство – является единственным субъектом экономических отношений, который может применять принуждение и наказание в отношении других участников экономических отношений, то есть, по сути, осуществлять государственный экономический контроль, включающий в себя контроль органов государственного управления над экономической деятельностью предприятия: налоги, ценообразование, закупки и так далее. В этой связи важное значение приобретают вопросы границ и форм государственного экономического контроля, его обоснованности и целесообразности. Для этого необходимо оценить влияние государственного экономического контроля на бедность государства и нации.

Экономическая оценка государственного контроля 

Необходимо отметить, что государственный экономический контроль неразрывно связан с государственным экономическим управлением, о чем было написано в 6 части исследования. Именно государство определяет правила ведения экономической деятельности, которое в последствие само же и контролирует. В этой связи все отрицательные черты государственного экономического управления автоматически дублируются и в государственном экономическом контроле. И если экономическое решение изначально было неэффективным, то и государственный контроль над ним тоже становится экономически неэффективным.

Например, если бизнес не понимает экономического смысла ограничения количества наемных лиц для индивидуальных предпринимателей, то он и не будет понимать и принимать государственный контроль над этим вопросом. Следовательно, государственный экономический контроль будет неэффективным.

Принимая любое экономическое решение государство (читай – чиновник) должно понимать, что это решение необходимо контролировать, только в этом случае может быть достигнута цель, которая предполагалась к достижению при принятии экономического решения. И в этой связи эффективный государственный контроль должен стать тем инструментом, позволяющим в определенной степени корректировать экономически неэффективные государственные решения.

Например, если экономическое решение чиновников будет ошибочным, то государственный экономический контроль может не наказывать бизнес за нарушение таких требований или применить минимально возможное наказание. В свою очередь, если экономическое решение чиновников является экономически правильным, но до конца не проработанным, то именно контролеры могут на практике посредством добиться того, чтобы это решение было исполнено наиболее экономически эффективным способом.

В этой связи для оценки системы государственного контроля необходимо провести его экономическую оценку, которая базируется на следующих четырех факторах:

1. Стоимость государственного контроля;
2. Ответственность государственного контроля;
3. Адекватность наказания;
4. Эффективность государственного контроля.

Каждый из перечисленных факторов оказывает существенное влияние на экономическую оценку государственного контроля. Так, стоимость государственного контроля является не только количественной основой оценки эффективности государственного экономического контроля, но и является показателем отношения государства к экономическому контролю. Чем больше государство тратит денежных средств на государственный экономический контроль, тем больше вопросов государство хочет контролировать и тем большую отдачу государство хочет получить от контролеров. Фактически существует прямая связь между суммой денежных средств, которые государство тратит на государственный экономический контроль и суммой штрафов, которые государство налагает на бизнес за нарушение экономического законодательства, что ухудшает условия ведения бизнеса и делают государство беднее.

Вторым критерием оценки государственного экономического контроля является сопоставление прав и обязанностей контролеров и бизнеса. В ситуации, когда права контролеров превышают права бизнеса, велика вероятность избыточного государственного экономического контроля, что ухудшает условия ведения бизнеса и делает государство беднее. Аналогична и обратная ситуация, когда государственного экономического контроля недостаточно, может возникнуть ситуация, ведущая к росту теневой экономики и бедности государства. Балансом интересов бизнеса и государства в данном случае является судебная система, которая должна быть максимально независимой и объективной. Именно эффективность работы судебной системы является основным фактором, балансирующим права и обязанности государства и бизнеса в вопросах государственного экономического контроля.

Третьим существенным фактором является адекватность наказания ущербу от экономических правонарушений. Установление разумного баланса между экономическим нарушением и наказанием является основой для стимулирования деловой инициативы бизнеса в генерировании прибыли предприятий, а соответственно и богатства нации. Если наказание существенно превышает ущерб от экономических нарушений, то создается неблагоприятная деловая среда для бизнеса: потенциальный доход от ведения бизнеса оказывается ниже потенциального наказания за возможные нарушения. Соответственно государство становится беднее, так как меньше людей желают заниматься бизнесом и зарабатывать прибыль для предприятий и богатство для нации.

Вопрос эффективности государственного экономического контроля является не столько количественным, сколько субъективным показателем. Так как во многом суть экономического контроля заключается не столько в суммах штрафных санкций, сколько в предупреждении будущих нарушений. Если существующая система наказания за экономические правонарушения «стимулирует» бизнес работать законопослушно и ведет к сокращению количества нарушений, то система государственного экономического контроля эффективна. Если же рост расходов на государственный экономический контроль ведет лишь к росту штрафных санкций без повышения «правовой культуры бизнеса», то система государственного экономического контроля не эффективна. При этом необходимо понимать, что сумма расходов на государственный экономический контроль не может постоянно увеличиваться, так как в этом случае дополнительные поступления в бюджет по штрафным санкциям уйдут лишь на содержание службы государственного контроля, не принося экономической пользы (богатства) государству.

Себестоимость государственного контроля

Стоимость государственного экономического контроля определяется суммой бюджетных денежных средств, которые государство тратит на содержание министерств и ведомств, осуществляющих экономический контроль. Следует отметить, что в Республике Беларусь значительное количество контролирующих органов, что объясняется двумя факторами. Во-первых, большинство предприятия в Беларуси либо государственные, либо контролируются государством. Для контроля над таким большим количеством предприятий необходимо и большое количество контролеров. В этой связи функции государственного экономического контроля в государстве выполняют не только специализированные ведомства (КГК, Государственный таможенный комитет и Министерство по налогам и сборам), но и профильные министерства, а также Министерства внутренних дел и даже Комитет государственной безопасности.

Во-вторых, сложное белорусское законодательство устанавливает много ограничений и запретом, контролировать исполнение которых может только многочисленный штат контролеров. Поэтому без фактического включения в государственный экономический контроль практически всех государственных министерств и ведомств государство обойтись не сможет.

Очевидно, что невозможно определить расходы всех государственных министерств и ведомств сугубо на экономический контроль. Поэтому попробуем оценить себестоимость белорусского государственного экономического контроля на примере следующих специализированных контрольных ведомств: Комитет государственного контроля, Департамент финансовых расследований Комитета государственного контроля, Государственный таможенный комитет, Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь. При этом не будут учтены расходы на содержание контрольно-ревизионных управлений, которые существуют практически при каждом Министерстве и органе государственного управления.

(в млн. руб.)

Показатель	2005	2007	2009	2011	2013	2015	2017
Расходы на контроль	22	33	51	59	168	228	258
Расходы бюджета	1 917	3 201	5 770	3 961	12 172	14 101	16 739
% в расходах	1,15	1,03	0,88	1,49	1,38	1,62	1,54

В таблице представлены осовремененные деноминированные белорусские рубли, данные из законов о бюджете Республики Беларусь, принятых в начале года. Фактически речь идет о запланированных государством расходах на государственный экономический контроль, которые по факту и выполнялись. Как видно из данных таблицы себестоимость государственного контроля выросла с 0,88% в 2009 году до 1,54% в 2017 году. То есть государство вынуждено все больше денег тратить на обеспечение контроля над поступлением доходов в бюджет. Фактически каждый рубль поступления в бюджет государству обходится в последние годы дороже, чем это было ранее, так как все больше денег приходится тратить на государственный экономический контроль.

Ответственный контроль

Важным элементом государственного экономического контроля является соотношение прав и обязанностей контролеров и бизнеса. При этом важным обстоятельством является не только перечисление прав и обязанностей, но и их реализация на практике.

Так, согласно Налоговому кодексу Республики Беларусь у белорусских налоговых органов имеется 18 прав и 17 обязанностей. В свою очередь за налогоплательщиками закреплено 12 прав и 15 обязанностей.

На первый взгляд — разумный паритет прав и обязанностей контролеров и проверяющих. Но это только на первый взгляд. Если же рассматривать права и обязанности налоговых органов и налогоплательщиков более подробно, то можно выявить много интересных закономерностей.

Так, большинство обязанности налоговых органов по своей экономической и юридической сути являются лишь обязанностями чиновников перед вышестоящим руководством или другими государственными органами, но не обязанностями чиновников перед бизнесом. Фактически налоговый чиновник обязан только соблюдать налоговое законодательство, корректно и внимательно относится к налогоплательщикам, а также предоставлять ответы и разъяснения налогового законодательства на запросы налогоплательщиков. Других обязанностей у налогового чиновника перед бизнесом нет.

Зато у налогового чиновника есть широкий спектр прав, начиная от приостановки операций по счетам и личного досмотра налогоплательщика, до ликвидации предприятия и внесения в компетентные органы предложения о временном ограничении права граждан на выезд из Республики Беларусь. Для сравнения: права налогоплательщиков фактически сводятся к получению разъяснений от налоговых органов и к возможности требования он налоговых органов, чтобы они соблюдали налоговое законодательство. На лицо очевидный перекос прав и обязанностей между налогоплательщиками и налоговыми контролерами в пользу последних.

Указанный законодательный перекос реализуется на практике через фактически действующую в Беларуси презумпцию виновности бизнеса. Последнее можно проследить на двух фактах. Во-первых, в современной правовой системе практически невозможно доказать, что твоя сделка с лжепредпринимательской структурой была законной. Сложившаяся правоприменительная практика свидетельствует о том, что сам факт наличия договорных отношений с лжепредпринимателем является нарушением налогового законодательства и поэтому предприятие само должно доказывать свою невиновность, а не наоборот. По крайней мере, автору неизвестно ни одного случая, когда по результатам проверки или в суде удалось бы доказать законность сделки с лжепредпринимательской структурой. Зато известно масса обратных ситуаций, когда бизнес оказывался виновным за сам факт договорных отношений с предприятием, которое государство посчитало лжепредпринимательской структурой.

Во-вторых, в Беларуси фактически существует правило «100% результативности проверок».  То есть, если на предприятие пришли государственные контролеры, значит, у него обязательно должно быть нарушение, о чем свидетельствует статистика результативности проверок государственных контролирующих органов. При этом все ссылки руководства контролирующих органов о повышении результативности работы за счет внедрения новых методов работы и совершенствования контрольной деятельности вызывают горькую улыбку, когда сталкиваешься с проверками контролирующих органов.

Система плановой проверки всех предприятий означает проверку всех предприятий через определенный период времени вне зависимости от его «потенциальной преступности». Соответственно, если практически все проверяемые предприятия допускают нарушение законодательства, значит, возникает закономерный вопрос: «Или все предприятия являются преступниками и нарушителями белорусского законодательства или что-то неправильно в системе белорусского государственного экономического контроля?»

 Если весь бизнес является нарушителем законодательства, значит нужно либо менять критерии нарушений законодательства, либо изменять условия ведения бизнеса, при которых нарушать закон будет невыгодно. Современная же экономическая ситуация сложилась таким образом, что любая контрольная проверка является дополнительным налогом на бизнес, который всегда должен доказывать свою невиновность в противостоянии с контролирующими органами.

Очевидно, что данные перекосы в правах и обязанностях контролирующих органов и бизнеса являются дополнительным финансовым бременем для бизнеса, сковывая его деловую инициативу, а, следовательно, и сокращая прибыль белорусского бизнеса. Бедный бизнес ведет к бедности и белорусское государство.  

Адекватность наказания

Существенным элементом оценки государственного экономического контроля является соотношение степени ответственности за экономические правонарушения ущербу, который принесен государству этим экономическим правонарушением. В этой связи на первый план выходит вопрос оценки экономического ущерба государству от действия или бездействия бизнеса, а также целей, которые государство пытается достичь, устанавливая те или иные экономические ограничения.

Сразу же следует отметить следующую существенную особенность белорусского законодательства в части определения перечня экономических правонарушений, которые влияют на деловой климат в государстве. Так как большинство предприятий в Беларуси государственные, то при определении перечня экономических правонарушений государство исходит из той позиции, что любые действия руководителя предприятия, которые могут привести к убыточной работе данного государственного предприятия, по трактовке государственных контролирующих органов, являются экономическим преступлением.

Во-первых, при этом не учитывается такое экономическое понятие как предпринимательский риск, который обязательно должен присутствовать в работе любого предприятия вне зависимости от формы собственности. Без предпринимательского риска нет стимула и возможностей для зарабатывания прибыли (богатства) предприятия.

В этой связи показательным является административный штраф в размере до 50 базовых величин за нарушение порядка осуществления закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств предприятия. Указанный административный штраф согласно статье 11.77 Кодекса об административных правонарушениях может применяться не только к государственным предприятиям, но и ко всем предприятиям (акционерных обществам), в которых имеется доля государства.

Возникает закономерный вопрос доверия государства к руководителям предприятий, которых оно же в лице своих чиновников и назначает. Как может полноценно работать руководитель государственного предприятия, если он должен производить закупки товаров (работ, услуг) только в определенном порядке, утвержденном государством, без учета интересов предприятия. При этом цель государства при установлении административного штрафа за нарушение закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств предприятия неочевидна.

К чему должен стремиться руководитель государственного предприятия при закупке товаров (работ, услуг)? Купить более дешевый товар (работу, услуг) или более качественный товар (работу, услуг)? Где баланс интересов? И может ли найти этот баланс интересов контролер, который зачастую не знает всей специфики работы предприятия и поэтому до конца не может оценить экономическую эффективность закупки товаров (работ, услуг).

Есть ли в данном случае у руководства государственных предприятий право на предпринимательский риск в вопросе закупок товаров (работ, услуг), когда по факту границы этого предпринимательского риска определяет контролер? С другой стороны, возникает вопрос тщательности государственного контроля над всеми государственными предприятиями в вопросе всех закупок товаров (работ, услуг). Очевидно, что даже всего существующего штата государственных контролеров не хватит, чтобы обеспечить сплошной контроль над всей системой закупок предприятий. А значит, наказание по статье 11.77 Кодекса об административных правонарушениях является несистемным и выборочным и не приводит к ожидаемому государством экономическому эффекту. Последнее предполагает, что все государственные предприятия осуществляют правильные закупки товаров (работ, услуг), работая при этом прибыльно, принося богатство государству и обществу. Как дела обстоят на самом деле с рентабельностью государственных предприятий, мы все хорошо знаем.

Во-вторых, в системе экономических санкций нет разделения между санкциями, применяемыми к государственным и частным предприятиям. Но если некоторые экономические санкции могут быть в определенной степени «обоснованно» применены к государственным предприятиям, то они никоим образом не должны применяться к частному бизнесу.

Например, согласно указу № 178 «О порядке проведения и контроля внешнеторговых операций» предприятия обязаны завершить внешнеторговую операцию не позднее 90 дней со дня отгрузки товара. При этом, если данное требование с определенными оговорками может быть применено к предприятию, собственником которого является государство, требующее зачисления денег на счета своих предприятий в определенные сроки, то как данное требование может быть применено к частному бизнесу.

На каком экономическом основании государство устанавливает порядок расчетов между частными предприятиями? Почему чиновники вмешиваются в договорные отношения частного предприятия и указывают частному предприятию, в какие сроки и на каких условиях должны заключаться и исполняться внешнеэкономические договоры? Понятно, что государство стремиться к максимально возможному поступлению валюты в страну, но почему за все просчеты и ошибки государства в экономической политике должен расплачиваться частный бизнес?

В государстве с высокоразвитой, ориентированной на экспорт промышленностью и благоприятным деловым климатом у чиновников не возникает вопроса и необходимости установления контроля над возвратом экспортной выручки, так как предприятия сами заинтересованы в возврате выручки для своего дальнейшего развития. В Беларуси же нарушение сроков возврата экспортной выручки чревато административным штрафом, начисляемым за каждый день просрочки возврата денег. Максимальное наказание по данному экономическому правонарушению равно всей сумме экспортной выручки, которая своевременно не вернулась в Беларусь.

При этом бизнес посредством установления сроков расчета по экспорту искусственно ограничивается в выборе методов работы на экспорт, а, следовательно, потенциальные возможности экспорта белорусских товаров государством ограничиваются. Происходит обратный  эффект: вместо роста валютной выручки — ее потенциальное сокращение в связи с опасениями бизнеса быть наказанными за несвоевременный возврат валютной выручки.

Эффективный государственный контроль

Последним и наиболее важным элементом государственного экономического контроля является его эффективность по отношению как к государству, так и к бизнесу. В этой связи важно понимать, что оценка эффективности государственного экономического контроля будет различной со стороны государства и бизнеса, что и не удивительно, так как данные субъекты преследуют разные цели при осуществлении экономической деятельности.

Для государства наиболее важным является полное и точное исполнение бизнесом всех требований законодательства, регулирующих экономическую сферу, которое государство считает важным. Кроме того, в условиях экономического кризиса, который наблюдается в настоящее время в Беларуси, государство использует экономический контроль как один из дополнительных источников поступлений платежей в бюджет, фактически увеличивая тем самым налоговую нагрузку на бизнес. Бизнес же в свою очередь заинтересован в минимальном количестве законодательных ограничений и минимальном количестве проверок и штрафов со стороны государства.

Преследуя цели достижения законопослушности бизнеса, государство в лице чиновников не всегда понимает или хочет понимать саму возможность исполнения бизнесом всех многочисленных требований законодательства. Также не до конца чиновники понимают и возможность контролирования тех законодательных норм и ограничений, которые они установили.

Например, в белорусском Кодексе об административных правонарушениях предусмотрен административный штраф за нарушение установленного порядка формирования и применения цен (тарифов). Сама идея о том, что государство должно устанавливать и контролировать порядок формирования и применения цен на товары, говорит о сугубо планово-административном характере существующей белорусской экономической модели. Чиновники, которые принимали данную норму законодательства, считают, что только чиновники и контролеры могут определить, как и какие цены должно устанавливать каждое предприятие. Сами же белорусские предприятия, по мнению чиновников, не могут знать, какие цены являются «справедливыми» и «правильными».

С экономической точки зрения происходит подмена понятий справедливости и правильности в отношении ценообразования понятием «необходимого» чиновникам уровня цен. Последнее непосредственно влияет на эффективность государственного экономического контроля и богатства государства и нации. Устанавливая административные ограничения в сфере ценообразования, государство не только пытается решить одну экономическую проблему обособлено от всех экономических процессов в обществе, но и пытается установить государственный контроль над сферой деятельности, которую государство эффективно контролировать не может.

Возможность эффективного контроля над ценами посредством государственного экономического контроля – это иллюзия, унаследованная белорусскими чиновниками с советских времен. Перекосом советской системы ценообразования был постоянный дефицит товаров, о чем помнят многие белорусы.

В рыночном государстве цена на товар напрямую зависит не от порядка формирования цен и контроля государства, а от уровня конкуренции между предприятиями. Чем выше уровень конкуренции, тем более справедливые и правильные цены устанавливаются на рынке.

В рыночной экономике цены являются тем индикатором, который определяет эффективность работы любого предприятия. Если предприятие может зарабатывать прибыль при сложившемся на рынке уровне цен, то предприятие экономически эффективно и приносит себе прибыль, а государству — богатство. Если же предприятие при сложившемся уровне цен на рынке работает убыточно, то оно должно быть ликвидировано, так как приносит бедность государству.

Уровень цен на рынке определяется в результате конкурентной борьбы между множеством предприятий и формируется в окончательном варианте исключительно в результате конкурентной борьбы, которая иногда может ограничиваться государством. Так, если государство определяет «правильные цены», то оно должно либо ограничивать предложение предприятий, которые готовы работать по ценам ниже «правильных» или поддерживать дотациями предприятия, которые предлагают товар по ценам выше «правильных», иначе последние обанкротятся в силу отсутствия спроса на их товар.

В обоих случаях государство вмешивается в процесс конкуренции и искажает реальную стоимость товара —  стоимость, по которой товар готовы купить потребители. Вмешиваясь в процесс ценообразования государство становится беднее, так как в случае, когда «правильная» цена выше реальной стоимости товара, то производится никому не нужный излишек товара, а когда «правильная» цена ниже реальной стоимости товара, то наблюдается дефицит товара, так товар по такой цене производить не выгодно.

Дополнительным фактором бедности государства являются расходы на государственный экономический контроль над ценообразованием. В условиях, когда цены на все товары государство проконтролировать не может, возникают списки социально значимых товаров, по которым цены регулируются государством. При этом в ситуации, когда социально значимые товары производятся десятками предприятий с различным технологическим, производственным, логистическим и управленческими процессами, то и понятие «правильной» цены к ним применить экономически невозможно. Экономического смысла в «правильной» цене нет, а значит государственный контроль над соблюдением «правильных» цен экономически не оправдан. Деньги, потраченные на ценовой контроль, не приносят экономического эффекта, ведут к бедности государства.

Вторым элементом оценки эффективности государственного экономического контроля является соотношение штрафных санкций наложенных контролерами к расходам на содержание контрольной службы – самоокупаемость контроля.

(в млн. руб.)

Показатели	2005	2007	2009	2011	2013	2015	2017
Штрафы	3	7	4	4	41	89	137
Доходы бюджета	1 825	3 061	5 489	3 361	12 172	15 672	18 235
% штрафов	0,16	0,23	0,07	0,12	0,34	0,57	0,75
Расходы на контроль	22	33	51	59	168	228	258
Самоокупаемость контроля	13,64	21,21	7,84	6,78	24,40	39,04	53,10

В таблице приведены осовремененные данные, полученные из законов о бюджете Республики Беларусь, принятых в начале бюджетных лет. Данные таблицы выделяют две «закономерные» для белорусской экономики тенденции. Во-первых, доля штрафов в доходной части бюджета увеличилась за последние 12 лет в 4,6 раза до уровня 0,75%. Данные цифры наглядно свидетельствуют о действии на практике принципа о том, что любая проверка, проводимая контролирующими органами должна быть результативной, то есть вести к дополнительным начислениям штрафных санкций.

Во-вторых, существенно вырос показатель самоокупаемости контроля, то есть соотношения штрафов и расходов на государственные контролирующие органы. Данный показатель имеет две стороны. С одной стороны, государственный контроль становиться менее обременительным для бюджета, что вроде бы является положительным показателем.

С другой стороны, рост доли штрафов в доходах бюджета сопровождается ростом доли расходов на контроль в расходах бюджета. При этом темп роста штрафов опережает тем проста расходов на государственный контроль, а значит, с контролирующих органов будут требовать поиска все большего количества нарушителей законодательства. Контролеры являются государственными служащими и вынуждены будут «искать новые нарушения», ухудшая тем самым условия ведения бизнеса в стране. Последнее ведет к сокращению потенциальной прибыли, а значит и богатства государства. Об этом свидетельствует и третий элемент оценки эффективности государственного экономического контроля.

Третьим элементом оценки эффективности государственного экономического контроля является эффект превентивности государственного контроля. Создает ли он ситуацию, при которой нарушать законодательство становиться не выгодно. Рост сумм штрафов в доходах бюджета свидетельствует о том, что добросовестность белорусского бизнеса в глазах государства не улучшается, а наоборот ухудшается, а, следовательно, превентивной функции белорусский государственных контроль в себе не несет. В свою очередь и бизнес не чувствует доверия к себе со стороны государства, о чем свидетельствует сокращение количества индивидуальных предпринимателей, наблюдаемое в стране в последние два года. Фактически государственный экономический контроль создал в стране такую ситуацию, при которой белорусский бизнес развиваться уже не может, а значит, государство теряет все больше потенциальных доходов и прибылей. В итоге и государство, и население становится беднее.

Повышение эффективности современной белорусской экономической модели невозможно без реформирования государственного экономического контроля как одного из элементов, формирующих бедность белорусской нации. От ответа на ключевые вопросы о том, что может и что по факту должно контролировать государство в экономических вопросах деятельности бизнеса, во многом зависит то, по какому пути будет развиться белорусский государственный экономический контроль. При этом попытка создания одного нормативного документа, определяющего порядок осуществления государственного экономического контроля без комплексной оценки деятельности и задач органов государственного контроля изначально обречена на провал, так как невозможно ограничить государственный контроль без предварительного ограничения функций государства и количества чиновников-контролеров.

Продолжение следует.

Перепечатка статьи или полный репост возможен только с письменного согласия автора. Частичный репост (не более трех абзацев) с сохранением авторского заголовка, указанием автора и источника публикации, возможен только при условии размещения прямой активной гиперссылки на страницу сайта belrynok.by, с которой взят материал.