Истоки белорусской бедности. Часть 2. Земля

Продолжение.
См. также часть 1

Земля является одним из базовых экономических ресурсов государства. В зависимости от экономической эффективности использования земля может стать, как источником богатства, так и источником бедности для государства и населения.

Экономические законы

Исторически сложилось так, что отношение к земле стало одним из первых обсуждаемых экономистами вопросов. Практически все экономисты признавали важность земли, в качестве экономического ресурса, создающего богатства государства.

Человек сам определяет направление использования земли исходя из своих потребностей в материальных благах в условиях количественного ограничения в площади земельных участков и природных особенностей территории государства. Указанные ограничения ставят перед экономистами вопрос организации максимально эффективного экономического использования земельных ресурсов.

Для определения влияния земли на богатство государства и населения экономистам исследуются следующие вопросы: 1) стоимость механизма управления землей; 2) эффективность механизма управления землей с точки зрения создания этим механизмом стимулов к богатству. В этой связи первостепенным экономическим вопросом по отношению к земле является вопрос определения порядка использования земельных участков. Говоря юридическим языком – это вопрос собственности на землю.

При этом сама по себе форма собственности на землю не есть источник богатства, а есть лишь основная предпосылка для получения богатства. Так, как например, даже имея частную собственность на землю, но имея государственные ценовые ограничения и государственные ограничения на реализацию произведенной на этой земле сельхозпродукции, человек не становится богаче.

Исторически сложилось так, что большинством экономистов именно частная собственность признавалась наиболее эффективным методом управления землей, источником богатства нации. Почему так сложилось? Дело в том, что с точки зрения чистой экономики именно частная собственность является наиболее дешевым способом управления землей и лучшим стимулом к созданию богатства.

В случае применения частной собственности на землю расходы на управление земельными ресурсами состоят только из расходов непосредственных собственников земли. То есть расходы на обработку земли, ее благоустройство, определение целевого назначения использования земли ложатся исключительно на собственника земельного участка. При этом за государством остаются расходы на взимание налогов и содержание судебной системы, разрешающей спорные ситуации, возникающие при эксплуатации земли. 

В случае государственной собственности на землю помимо прямых расходов пользователей земельными участками общество несет и дополнительные расходы на содержание государственного аппарата, контролирующего целевой характер и эффективность использования земли. При этом указанные расходы включают в себя как расходы на органы управления, вырабатывающие стратегию использования земельных участков, так и расходы на государственные органы, обеспечивающие контроль над эффективностью и целевым использованием земельных участков.

Помимо различной стоимости управления для системы частной и государственной собственности на землю различен и механизм стимулирования к богатству. В случае частной собственности на землю основным выгодоприобретателем является собственник земли, который напрямую мотивирован к получению максимального богатства со своей земли, иначе собственник разорится и станет банкротом. В случае же, когда собственником является государство, то выгодоприобретателя установить практически невозможно, так как помимо непосредственных пользователей земли выгоду планируют получить и чиновники, управляющие и контролирующие порядок использования государственной земли. При этом количество чиновников, связанных с управлением землей, как правило, существенно и они, выполняя различные функции, ставят перед собой разные цели. А так как государство практически не может стать банкротом, то и цель формирования богатства (прибыли) не является жизненно необходимым приоритетом в использовании государственной земли.

Белорусские особенности отношения к земле

Наиболее наглядно оценить экономическую стоимость частной и государственной системы управления землей, а также определить отличие в механизме создания богатства можно на примере сельскохозяйственных земель в Республике Беларусь. Для этого сравним порядок управления землей у фермера и в типичном белорусском акционерном сельскохозяйственном предприятии, в котором основная доля принадлежит государству. Для анализа возьмем два крайние варианта управления сельскохозяйственными земельными ресурсами, которые существуют на сегодняшний день в Беларуси.

С формальной юридической точки зрения ни фермер, ни сельхозпредприятие не владеют землей в частной собственности, так как согласно статье 13 Конституции Республики Беларусь земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства. И у фермера, и у сельхозпредприятия есть право пожизненного пользования земельными участками. То есть с юридической точки зрения и фермер и сельхозпредприятие могут владеть и пользоваться землей, но не могут ей распоряжаться, то есть продавать или передавать в наследство третьим лицам. При этом в системах управления сельскохозяйственными земелями фермера и сельхозпредприятия есть существенные различия.

Для определения различия ответим на следующие вопросы. Сколько стоит для общества система управления землей в отношении фермера и сельхозпредприятия? Стимулирует ли существующая система управления сельскохозяйственными земельными ресурсами генерирование богатства фермерами и сельхозпредприятиями в Беларуси?

Сразу же отметим, что и для фермера, и для сельхозпредприятия существуют два общих государственных типа расходов. Это: а) расходы государства на содержание контролирующих органов, взыскивающих налоги; б) расходы государства на содержание судебной системы, разрешающей спорные ситуации, возникающие при эксплуатации земли. В остальном расходы и мотивация в использовании земли фермерами и сельхозпредприятиями расходятся.

С точки зрения чистой экономики расходы на управление землей фермера в Беларуси состоят из:

1) расходов фермера на содержание и обработку земли;

2) расходов государства на содержание контролирующих органов, проверяющие целевой характер использования земли фермерами. Так как фермер не является собственником земли, а лишь пользователе,м то он может использовать землю только по целевому назначению, что государством контролируется.

Согласно Указу Президента от 11.12.2009 г. № 622 контроль за охраной и использованием земель возложен на землеустроительные службы в структуре местных исполнительных комитетов. Стоимость содержания данной службы и определяет расходы государства на управление землей фермеров.

В гипотетической ситуации признания государством частной собственности на землю можно было бы отказаться от расходов на контролирующие органы, и расходы на управление землей фермеров состояли бы только из непосредственных затрат самих фермеров на содержание и обработку земли. В ситуации, когда контроль над работой фермеров законодательно ограничен работой одного государственного органа, то фермер фактически свободен в вопросе порядка использования земли, самостоятельно определяет методы и средства достижения максимально эффективного использования земель. То есть за небольшим исключением система управления землями фермеров стимулирует последних к созданию богатства, в противном случае фермер разориться и станет нищим безработным.

Сразу же отметим, что система управления сельскохозяйственными землями фермерами не является популярной в современной Беларуси. Так, по итогам 2015 года за фермерскими хозяйствами закреплено лишь 1,9% процентов сельскохозяйственных земель. Государство не считает развитие фермеров приоритетом в своей сельскохозяйственной политике, а ориентировано на развитие сельскохозяйственных предприятий.

Сельхозпредприятия – основа земельной политики

 С точки зрения чистой экономики расходы на управление землей сельхозпредприятий в Беларуси состоят из:

1) расходов сельхозпредприятий на содержание и обработку земли;

2) расходы государства на содержание исполнительных органов определяющих структуру производства,  ценовую и инвестиционную политику сельхозпредприятий, назначающих руководство сельхозпредприятий;

3) расходов государства на содержание контролирующих органов, проверяющие целевой характер использования земли сельхозпредприятиями

4) расходы государства на содержание контролирующих органов, проверяющих эффективность и точность исполнения поручений исполнительных органов власти.

В отличие от фермеров система управления землями посредством сельхозпредприятий имеет дополнительные расходы на содержание государственных органов, осуществляющих оперативное управление и контроль над деятельностью сельхозпредприятий. В сложившейся белорусской экономической системе сельхозпредприятия фактически являются государственными предприятиями, на которых государство назначает руководство, определяет плановую структуру производства, определяет закупочные цены на продукцию, определяет инвестиционную программу развития сельхозпредприятий, выделяет бюджетные деньги на их поддержку, а также контролирует исполнение всех перечисленных пунктов.

На исполнение всех перечисленных функций работают чиновники следующих ведомств: управления сельского хозяйства в районных исполкомах и облисполкомах, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Комитет государственного контроля, контрольные органы Министерства финансов и Министерство внутренних дел (частично). Государство тратит денежные средства на содержание тысяч чиновников, которые заботятся о том, чтобы земли сельскохозяйственного назначения использовались экономически эффективно.

При этом расходы на содержание чиновников, заботящихся о сельском хозяйстве, в разы превышают расходы государства на прямую поддержку сельского хозяйства. Так, в принятом на 2017 год Законе о бюджете только расходы на содержание Министерства сельского хозяйства и продовольствия (не говоря о расходах на других чиновников) в разы превышают расходы бюджета на прямые субвенции сельхозпредприятиям. Так, расходы на содержание Министерства в 2017 году запланированы в  размере 680 млн. деноминированных белорусских рублей, а бюджетные субвенции на развитие сельского хозяйства и рыболовства только в размере 182,8 млн. деноминированных белорусских рублей.

Что мы имеем в итоге от существующей системы управления? По данным на 1 сентября 2016 года 24,4% от всех сельхозпредприятий являются убыточными, а 59,6% сельхозпредприятий имеют рентабельность от 0 до 5%. Фактически 3/4 всех сельхозпредприятий работают с убытком или на грани нулевой рентабельности, а соответственно не генерируют богатство.

Почему такая ситуация происходит?  Дело в том, что система управления сельхозпредприятиями не мотивирована на формирование богатства (прибыли), так как является сложной, многоступенчатой, с большим количеством субъектов, стремящимся к различным целям.

Так, на нижнем уровне системы находится руководитель сельхозпредприятия, который назначается местным районным исполкомом и руководствуется в своей работе целями, которые поставил перед ним наниматель. При этом цель формирования богатства (прибыли) не является приоритетной, так как для сельхозпредприятия важно выполнять планы по производству сельхозпродукции и продавать их государству или преимущественно государственным перерабатывающим предприятия по ценам, установленным государством. Вопрос рентабельности такой работы при этом отходит на второй план.

Местные районные исполкомы подчиняются областным исполкомам и целью своей деятельности видят выполнение поручений установленных вышестоящим руководством, а не формирование богатства (прибыли). Областные исполкомы подчиняются правительству и президенту, и целью своей деятельности видят выполнение поручений установленных вышестоящим руководством, а не формирование богатства (прибыли). В свою очередь контролирующие органы целью своей деятельности видят вопрос выявления нарушений при оценке эффективности использования бюджетных средств, выделяемых для сельхозпредприятий и недопущения расхищения государственной собственности сельхозпредприятий. Основнойзадачей их деятельности является выявление максимального количество нарушений в работе сельхозпредприятий или чиновников исполнительных органов власти, а не формирование богатства (прибыли) сельхозпредприятиями.

Фактически ни один субъект управления не мотивирован на формирование богатства (прибыли) как основного источника своей деятельности. То есть с экономической точки зрения существующая система управления землей посредством государственных сельскохозяйственных предприятий является не только дорогостоящей, но и не ориентированной на формирование богатства (прибыли). То есть, по экономической сути данная система управления ведет к бедности белорусской нации.

Экономическая мотивация не нужна?

Почему же данная система существует до сих пор, несмотря на свою экономическую неэффективность? Дело в том, что, по мнению руководства страны, именно такая система управления сельскохозяйственными землями позволяет наиболее просто и эффективно добиться продовольственной безопасности страны. Так, государство определяет в масштабах страны потребность в продовольствии, которая в дальнейшем доводится до сельхозпредприятий в форме плановых заданий на выпуск той или иной сельхозпродукции. В дальнейшем государство посредством контроля закупочных цен для переработки и цен реализации для населения регулирует рынок продовольствия в Республике Беларусь.

В итоге, по мнению чиновников, данная система должна привести к производству дешевого и качественного продовольствия для белорусских потребителей. Насколько реально выполняется данная задача, каждый белорус может определить сам после посещения магазинов.

Указанная схема организации сельскохозяйственного производства с экономической точки зрения является дорогостоящей и генерирует бедность белорусского общества, так как субъекты, в ней участвующие, не нацелены на формирование богатства (прибыли) как главной цели своей деятельности, при этом сами безвозвратно потребляют существенные суммы бюджетных средств на свое содержание. Фактически данная система может функционировать только в случае постоянного внешнего финансирования, направленного как на содержание чиновников, контролирующих деятельность сельхозпредприятий, так и на компенсацию ошибок, допускаемых чиновниками и руководителями сельхозпредприятий в ходе оперативного управления сельскохозяйственными землями. Последнее необходимо, потому что процедуры банкротства и перехода прав собственности от неэффективных государственных сельхозпредприятий к эффективным сельхозпредприятиям отсутствуют, так как фермерство государством не поощряется, а других предприятий, кроме государственных, в белорусском сельском хозяйстве нет. Соответственно все экономические ошибки сельхозпредприятий покрываются бюджетом.

Схожая стоимостная и мотивационная оценка может быть применена и к другим землям, находящимся в государственной собственности.  Дороговизна в содержании чиновников, контролирующих целевой характер и эффективность использования земли,  в совокупности с отсутствием мотивации в достижении богатства (прибыли) в случае государственного использовании земельных участков ведут к ситуации, когда земля как экономический ресурс используется в Республике Беларусь нерационально. Единственным доходом для государства от использования земли является сумма налога на землю. При этом с точки зрения государства земельный налог настолько несущественен, что полностью перечисляется в местные бюджеты.

О незначительности земельного налога для государства свидетельствуют следующие данные. Так, например, в 2016 году доля земельного налога в доходах бюджета Борисовского района составляет 4%, Оршанского района – 3,6%, Слуцкого района — 3,3%, Браславского района – 1,9%. Аналогичная ситуация и в других районах. Фактически государство не рассматривает землю в качестве источника доходов бюджета и богатства для государства и населения. В современной Беларуси экономический потенциал земли используется неэффективно, а существующая система управления землей является экономически дорогостоящей и неэффективной, генерируя бедность белорусской нации.