Основы социального рыночного хозяйства (часть 5)

Европейская исследовательская ассоциация Oikonomos (Вильнюс, Литва)

Продолжение.
См. также 1 часть , 2 часть, 3 часть, 4 часть

Социальная политика послевоенной Германии: дилемма двух моделей

Принципы мировой политики после Второй мировой войны формировались двумя «сверхдержавами» — Советским Союзом и США. И именно тогда возникли два государства Германии, принадлежащие к разным политическим строям и, как следствие, социально-экономическое развитие в Германской Демократической Республики и Федеративной Республики Германия строилось по-разному.

Основная задача социальной политики того периода состояла в решении послевоенных проблем. Условия для этого были сложными в связи большими материальными и человеческими потерями и экономическим кризисом. И в Западной, и в Восточной Германии существовал большой потребительский дефицит, использовалось жесткое ценообразование и карточная система. Однако благодаря стабильному экономическому росту в течение всего лишь десяти лет после начала реформ в Западной Германии была развернута обширная программа социального обеспечения, в рамках которой удалось законодательно осуществить целый ряд важных «социальных завоеваний»: Закон о неотложной финансовой помощи (1949), Законы о жилищном строительстве (1950/1956), Закон о праве соучастия в управлении предприятием (1951), Закон о запрещении необоснованного увольнения (1951), Закон об уставе предприятия (1952), Закон о компенсации ущерба, причиненного войной (1952), Закон об охране труда работающих матерей (1952), Закон об охране труда инвалидов (1953), Закон о пособиях для многодетных семей (1954), реформа пенсионного обеспечения (1957), Закон о стимулировании сбережений (1959), Закон об образовании собственности и имущества работающих по найму (1961), Закон о социальной помощи (1961).

Одновременно можно было наблюдать существенный рост государственных расходов на реализацию так называемой «социальной функции» государства. Росли темпы увеличения государственных расходов на социальные нужды в 50-е годы (если в 1951 социальные статьи расходов федерального бюджета составляли 36,5%, то уже к 1956 году их доля увеличилась до 42%), что положило начало расширению в стране так называемого «социального государства».

Как уже отмечалось ранее (смотри части 1-4), в западной Германии ордолиберализм стал государственной доктриной и по мнению ордолибералов, социальная политика является неотъемлемой составляющей государственной политики. В то же время принципы социальной политики не должны сводиться к перераспределению благ между населением, так как это вызывает социальные и политические диспропорции, связанные с привыканием людей к обязательной материальной поддержке. Это снижает внутреннюю мотивацию к развитию и труду, что влечет за собой снижение темпов роста экономики в целом. Сущность социальной политики в концепции ордолиберализма состоит в создании определенного уровня материального благосостояния и в существовании при этом принципиальной возможности принятия самостоятельных решений гражданами. Таким образом, основная задача социальной политики — быть встроенной в экономический механизм и ограничивать рынок в случаях, когда его хаотическое развитие приводит к нежелательным социальным последствиям. Эта мысль определяется в тезисе о том, что рынок нацелен прежде всего на экономическую эффективность, а государство – на поддержание принципов его эффективности и конкурентности. Поэтому и рынок, и государство могут существовать только в неразрывном единстве. Это означает, что для модели социально-ориентированной рыночной экономики характерен симбиоз двух определяющих сил: активное, но разумно ограниченное вмешательство государства в экономику, прежде всего в социальную сферу, и сохранение фундаментальных принципов рыночной экономики.

Следовательно, социальная политика Западной Германии базировалась на создании государством благоприятных условий для работы и самообеспечения граждан и трансферте для тех, кто не в состоянии этого сделать. В этом случае, перед социально-экономической системой ставилась цель достижения максимального благосостояния страны и ее граждан при взаимной ответственности рынка и государства.

В основу формирования политики социального страхования ФРГ было изначально положено Веймарское социальное законодательство. Затем социальная система, созданная О.Бисмарком, развивалась и совершенствовалась. В 1957 году в Западной Германии была проведена пенсионная реформа, включавшая в себя целый ряд изменений. Пенсия, в соответствии с этим, теперь рассматривалась в ракурсе возмещения зарплаты и для работника гарантировалось, что тот уровень жизни, который он имеет сейчас, сохраниться и при выходе на пенсию. Произошло значительное повышение пенсий — до 65% среднего заработка и была разработана схема, предполагающая обязательный рост пенсий при общем повышении уровня жизни населения.

Также в Западной Германии весьма успешно были осуществлены меры жилищной политики: масштабно строилось государственное социальное жилье и были введены налоговые преференции для строительных кооперативов и частных застройщиков. Таким образом, строительство осуществлялось как частными, так и государственными организациями и на рынке присутствовали различные формы собственности жилья. Благодаря этому послевоенный дефицит жилья в шесть миллионов квартир сократился к 1962 году до одного миллиона. Постоянно повышались требования к качеству и удобству жилья. Так же было сформировано законодательство, регулирующее отношения найма жилья, а арендная плата за жилье привязывалась к прожиточному минимуму граждан ФРГ.

В сфере организации оплаты труда в Западной Германии был восстановлен принцип тарифной автономии, который был разработан еще при Третьем Рейхе. Он был заново зафиксирован в новой Конституции в статье № 9. Кроме того, законодательно запрещалось необоснованное увольнение рабочих и понижение их заработной платы. А с середины 70-х годов на всех фирмах, где работало более пяти человек, создавались производственные советы, которые могли участвовать в принятии решений любого рода.

Доктрина социально-экономической политики ГДР строилась на других принципах, в их основе была плановая экономика и подражание Советскому союзу. Базисом планового хозяйства страны стало построение системы перераспределения, подчинение крупных производств государственным органам, планирование экономики в соответствии с пятилетними планами развития, отсутствие рынка и конкуренции.

Социальная политика в Восточной Германии трактовалась достаточно широко. В нее входила не только помощь государства для нетрудоспособных, но и медицинское обслуживание, жилищное строительство, образование и страхование – то есть те сферы, которые в рыночной экономике не являются государственными. Необходимо отметить, что столь высокий уровень социальной политики населения в ГДР был сформирован не сразу. В первое десятилетие после войны социальная политика Восточной Германии была весьма условной, что способствовало масштабной миграции населения в ФРГ. Однако, начиная с конца 1950-х годов социально-ориентированные меры стали ключевыми в экономической политике ГДР. Положительными моментами этой стратегии выступали предсказуемость развития экономики и отсутствие социального неравенства, а минусом являлись более медленные темпы развития и ограниченность самого развития экономики, которое необходимо стимулировать различными социальными мерами.

В ГДР была создана система фондов общественного потребления. Она представляла собой социально-значимую форму перераспределения товаров и услуг, характерную для всех командно-административных экономик того периода и создавалась в дополнение к основной форме распределения по труду. Фонды формировались за счет бюджетных средств. Трансфертные выплаты и перераспределение благ и услуг происходило на различных уровнях: на безличном – бесплатная медицина и образование, и на личном – в зависимости от персонального вклада в экономику – пенсионное обеспечение и социальный уход. Фонды играли весьма существенную социальную роль в Восточной Германии, например, средства фондов в начале 70х годов составляли более 75% от совокупного национального дохода ГДР. Это подтверждает, что экономика страны была сложносоставной и для того чтобы оценить реальные доходы восточных немцев, необходимо было к личным доходам добавлять блага, полученные из фондов общественного потребления, то есть из развитой социальной инфраструктуры.

В целом система социальной политики ГДР была патерналистской. Условно ее можно поделить на три сферы. Первая сфера включала в себя систему социального обеспечения в ее узком смысле и ее основой было достаточно эффективное социальное страхование. Уровень жизни инвалидов и пенсионеров до конца существования ГДР был ниже, чем у такой же категории населения в ФРГ, но тем не менее, самым высоким в социалистическом блоке. Вторая сфера строилась на привилегированных дополнительных социальных гарантиях для особых групп, например, для партийных номенклатурных работников или знаковых ученых. К этой сфере страхования принадлежала лишь незначительная часть населения. Третья сфера охватывала социальную политику всей страны как часть общей политики. Сюда можно было отнести управление рынком труда, семейную, жилищную, образовательную и ценовую политику.

Таким образом, исходя из трехуровневого понимания социального обеспечения в Восточной Германии формировалась централизованная система социального страхования. Еще перед основанием ГДР как государства, советская военная администрация избавилась от остатков социальной страховой системы, оставшейся от периода Третьего рейха. В советской оккупационной зоне была основана система коллективного страхования. Земельные страховые общества исходили из принципа демократического централизма и формировали единое страховое общество. В целом, для социальной политики ГДР было характерно ее огосударствление, что выражалось в проведении ее через единую организацию «Свободное объединение немецких профсоюзов».

Отличительной чертой жилищной политики ГДР было то, что жилье здесь строилось только государственными застройщиками. После войны дефицит жилых помещений был достаточно большой, но к началу 70-х годов только 21% жилья был построен в послевоенное время. В этот период было принято партийное решение о том, что жилищный вопрос должен быть решен, и он стал центральным звеном социальной политики. По планам 1973 года до 1990 года предполагалось построить 2,9 миллиона квартир и этот план был реализован. Качество строимого жилья в ГДР было хуже чем в Западной Германии, но в то же время квартплата в ГДР составляла около одной марки за квадратный метр, и семья из четырех человек в ГДР выделяла на оплату жилья менее 5% своего бюджета, а аналогичная семья в Западной Германии – больше 20%.

Семейная политика в Восточной германии имела ярко выраженный демографический характер и ориентировалась на увеличение населения. С целью улучшения демографической ситуации были реализованы такие меры, как стипендии и кредиты студентам, введение шестинедельного отпуска по беременности и 20-недельного отпуска по уходу за ребенком с сохранением чистого заработка. Массово организовывались детские садики и ясли. Эти меры по поддержке семья трактовались как стимул для хорошей работы на предприятии. В тоже время семья в социалистических странах воспринималась исключительно как институт воспроизводства трудовых ресурсов и функцию воспитания выполняла развитая система школьных и дошкольных учреждений образования.

Существенный экономический рост в ГДР позволил в начале 1960-х годов перейти на 5-дневную рабочую неделю и поднять минимальную заработную плату с 220 до 300 марок, однако это было в два раза меньше, нежели в ФРГ (624 марки). В вопросе материального благополучия ГДР во многом уступала ФРГ. Например, в 1969 году на 100 семей ГДР приходилось 48 стиральных машин, в ФРГ — 61, автомобилей 14, а в ФРГ – 47, при этом необходимо учитывать более высокие стандарты потребления в Западной Европе. В то же время, плановость экономики позволяла населению ГДР иметь больше уверенности в стабильности завтрашнего дня, и восточные немцы «успокаивали» себя тем, что у них самый высокий уровень жизни в социалистическом блоке.

Резюмируя сказанное выше, можно отметить, что ориентирами социальной политики двух государств Германии были, с одной стороны, высокий жизненный уровень, а с другой — стабильность и защищенность. В основе их формирования лежали две разные модели экономики: рыночная с большими рисками и большими возможностями и плановая — с большой защищенностью, но по определению с меньшими возможностями. В принципе, обе системы социальной политики демонстрировали неплохие результаты, но в соответствии с общим вектором развития в объединенной Германии отказались от всех наработок социальной политики ГДР. Однако современное состояние экономики Германии показывает, что на практике произошел значительный перегиб в сторону опекунского отношения государства к населению. В связи с чем сутью современных реформ должно стать стремление правительства Германии к снижению уровня государственного финансирования экономики и пересмотр структуры и размера расходов и трансфертных выплат.