Антимонопольное регулирование в Беларуси: пока как чемодан без ручки

Без сильного антимонопольного органа создать в стране эффективную экономику невозможно. Примечательно, что и среди предложений белорусского бизнеса по реформированию делового климата лидирует инициатива по формированию  добросовестной конкурентной среды. Сможет ли решить эту задачу новое Министерство антимонопольного регулирования и торговли (МАРТ)?

История вопроса: ЕАЭС и МВФ подстегнули

Антимонопольное законодательство Беларуси формировалось в несколько этапов. Главный импульс оно получило уже в суверенной стране. В апреле 1992 года был создан первый белорусский антимонопольный орган — Комитет антимонопольного регулирования при Совмине, а 10 декабря 1992 года — принят первый Закон Республики Беларусь № 2034-XII «О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции».

Позже антимонопольный орган дважды менял структуру и название. При этом в статусе Министерства по антимонопольной политике просуществовал буквально один год. В 1996 году антимонопольные функции были переданы в структуру Министерства предпринимательства и инвестиций. В 2001 году это министерство упразднили, а его функции в части антимонопольного регулирования передали Департаменту антимонопольной и ценовой политики (позже — Департаменту ценовой политики) в структуре Министерства экономики.

Эксперты отмечают, что вряд ли департамент можно назвать эффективным антимонопольным органом, ибо он преимущественно занимался ценовым регулированием, а не контролем за соблюдением антимонопольного законодательства. В частности, в 2015 году департамент провел 336 проверок по вопросам соблюдения антимонопольного и ценового законодательства, но лишь 127 проверок касались соблюдения антимонопольного законодательства (львиная доля проверок относилась к нормам ценового законодательства).

Серьезным импульсом, подстегнувшим изменения белорусского законодательства о конкуренции, стало подписание 9 декабря 2010 года в пакете договоренностей в рамках создания Евразийского экономического союза (ЕАЭС) Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции (вступило в силу 1 января 2012 года).

Вслед за этим в Беларуси был принят указ президента № 114 «О некоторых мерах по усилению государственного антимонопольного регулирования и контроля» от 27 февраля 2012 года, а также разработан и введен в действие закон № 94-З «О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции» от 12 декабря 2013 года («Закон № 94-З»). Сейчас разрабатывается проект новой редакции Закона № 94-З, который намечено внести на рассмотрение депутатам в ноябре 2016 года.

Недавно стартовал новый этап в формировании института антимонопольного регулирования в Беларуси — с 8 сентября в Беларуси вступил в силу указ президента от 3 июня 2016 г № 188 «Об органах антимонопольного регулирования и торговли», в соответствии с которым на базе Министерства торговли заработало новое Министерство антимонопольного регулирования и торговли – МАРТ (отметим, что создание антимонопольного органа является одной из мер экономической политики, согласованной с международными финансовыми организациями, включая МВФ).

В состав МАРТ переданы Департамент ценовой политики Министерства экономики, а также управления антимонопольной и ценовой политики облисполкомов и Мингорисполкома. Созданный в новом качестве антимонопольный орган призван регулировать деятельность субъектов естественных монополий, цены (тарифы), а также осуществлять контроль в этих сферах. При этом функции, ранее предоставленные Министерству торговли, сохраняются фактически в полном объеме.

МАРТ: пока изменилась только структура

Татьяна Игнатовская

Комментируя создание в Беларуси МАРТа, адвокат, партнер АБ «Степановский, Папакуль и партнеры» Татьяна Игнатовская на презентации 7 сентября результатов проведенного Белорусским институтом стратегических исследований (BISS) исследования «Актуальность реформ, направленных на совершенствование антимонопольного законодательства и законодательства о конкуренции» отметила, что сейчас в Беларуси создается вертикально-подчиненная структура антимонопольного органа, представленного республиканским органом, а также его структурными подразделениями.

Кроме того, из структурного подчинения и управления Минторга передаются подконтрольные ему акции открытых акционерных обществ, а также предприятия и учреждения. «Оба этих факта позволяют предполагать, что при применении мер антимонопольного воздействия антимонопольный орган, включая его территориальные подразделения, сможет в большей степени избегать протекционизма при принятии решений о применении мер воздействия к хозяйствующим субъектам, государственным органам и их должностным лицам», — отметила Т. Игнатовская.

При этом она обратила внимание на следующий факт. Ранее функция контроля за соблюдением законодательства о ценах и ценообразовании была фактически разделена между Департаментом ценовой политики и Министерством торговли (Минторг контролировал соблюдение законодательства о ценообразовании при реализации потребительских товаров, в частности, на социально значимые товары, алкогольную продукцию). То есть, фактически одна государственная функция контроля за ценообразованием в отношение широкого круга товаров и услуг находилась в компетенции различных госорганов. Теперь эти функции будут сосредоточены в одном госоргане. Правда, пока неясно, сможет ли он совместить функции ценового регулирования и контрольные функции.

Эксперты отмечают, что пока происходящие в Беларуси изменения в антимонопольном регулировании в Беларуси носят структурный характер. Между тем, национальный антимонопольный орган следовало бы наделить полномочиями по проведению антимонопольной экспертизы принимаемых нормативных правовых актов, проведению более глубокого мониторинга отраслевых неконкурентных норм и выработке предложений по их исключению. Важно также привлекать практикующих юристов к работе над проектами правовых актов, а также по адвокатированию конкуренции.

Перекосы регулирования

Провести серьезный экономический анализ состояния конкуренции в Беларуси сегодня практически невозможно — не хватает доступной и релевантной статистической информации, отмечают авторы исследования. Кроме того, в белорусском законодательстве отсутствует четкое понятие «товар» и «товарный рынок», вследствие чего нередко происходит смешение этих терминов. В частности, если судить по Реестру лиц, занимающих доминирующее положение на товарных рынках Беларуси, для них доминирующее положение установлено не на товарном рынке (как этого требует закон), а по товарной позиции, по которой этот субъект занимает такое положение на товарном рынке.

Эксперты также обращают внимание на существующую в Беларуси практику расширительного трактования границ товарных рынков. Поэтому предприятиям непросто настоять на том, что в отношении любой товарной позиции (товара) одновременно могут существовать различные товарные рынки – производства товара, оптовой реализации товара, розничной продажи и т.д. «Для определения границ товарных рынков следует однозначно идентифицировать товар, не имеющий заменителей, а также круг покупателей и продавцов такого товара. Данные базовые понятия являются основополагающими как в целях регулирования, так и в целях выявления и пресечения нарушений антимонопольного законодательства и применения мер ответственности», — подчеркивают эксперты.

Они также отмечают слишком низкие пороги доминирования, при которых субъект (несколько субъектов-конкурентов) могут быть признаны лицами, занимающими доминирующее положение на товарных рынках. В Беларуси установлен самый минимальный из стран ЕАЭС порог доли на товарном рынке в 15%, наличие которого в совокупности с иными, указанными в законе признаками, может стать основанием для признания такого субъекта лицом, занимающим доминирующее положение на товарном рынке. При этом доля субъекта в 35% не требует установления доминирующего положения антимонопольным органом — субъект с такой долей считается доминирующим субъектом.

Кроме того, отсутствуют прозрачные и понятные подходы при определении случаев экономической концентрации, требующих согласия антимонопольного органа, — особенно в части сделок с имуществом субъектов хозяйствования, а также в отношении сделок и действий, осуществляемых за пределами Беларуси.

При этом в Беларуси основные барьеры для свободной конкуренции лежат преимущественно в плоскости отраслевого законодательства. В качестве примера эксперты приводят необходимость согласовывать размещение АЗС с концерном «Белнефтехим», структурные подразделения которого работают на товарных рынках реализации нефтепродуктов. Еще один пример — в Беларуси открыть кассу по реализации авиабилетов любая авиакомпания может только при наличии договора с белорусскими авиаперевозчиками на обеспечение воздушных перевозок и обеспечение в дальнейшем реализации авиабилетов на их рейсы в размере не менее 30% от общего объема реализации в стоимостном выражении. Аналогично требуется согласовывать «целесообразность» открытия аптек в соответствие с нормативами социальных стандартов РУП «Фармация» в структуре Министерства здравоохранения.

Развитию конкуренции мешает доминирование государства

Развитию конкуренции в Беларуси мешает сохранение доминирующая роль государства в экономике и бизнесе – такой вывод сделали авторы исследования. Поэтому даже при «эталонных» нормах законодательства создание МАРТ не поможет развиваться конкуренции, если не изменить практику применения антимонопольного законодательства.

К тому же, не секрет, что законодательство о конкуренции в Беларуси нередко используется для ценового регулирования, а антимонопольный орган не проводит в должном объеме анализ товарного рынка, в результате чего зачастую допускаются «вольные» определения границ товарных рынков.

Третий важный аспект, по мнению авторов исследования, заключается в том, что при видимых изменениях антимонопольных норм, содержащихся в базовом законе «О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции», отраслевые нормы практически не меняются и даже не попадают в поле зрения законодателя. Между тем, в Беларуси ряд подзаконных актов, регулирующих отдельные виды деятельности, содержат законодательные барьеры выхода на товарные рынки, что является нарушением законодательства о конкуренции.

Серьезной проблемой для развития конкуренции в Беларуси является фактическая подмена ценового регулирования нормами антимонопольного регулирования — в первую очередь, путем признания субъекта доминирующим либо установления факта его доминирующего положения при наличии доли на товарном рынке в пределах от 15 до 35%.

Подобная тенденция появилась после подписания белорусской стороной в декабре 2010 года Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции. Статьей 17 Соглашения был введен запрет на введение сторонами государственного ценового регулирования на товарных рынках, не находящихся в состоянии естественной монополии, кроме как в исключительных случаях, к которым относятся, в том числе чрезвычайные ситуации и стихийные бедствия, соображения национальной безопасности, при условии, что возникшие проблемы невозможно решить способом, имеющим меньшие негативные последствия для состояния конкуренции.

Также этим соглашением было установлено, что без согласования с ЕЭК стороны соглашения могут вводить государственное ценовое регулирование только в качестве временной меры на срок до 90 дней в течение 1 года по одному виду социально значимого товара на определенной территории. Данные ограничения не распространяются на услуги, а также, в частности, на природный и сжиженный газ, электрическую и тепловую энергию, твердое топливо, нефтепродукты, лекарственные препараты, алкогольную продукцию, табачные изделия. «Принятие и существование ряда нормативных документов, прямо либо опосредованно регулирующих вопросы ценообразования без согласования с ЕЭК является формальным признаком нарушения принятых международных обязательств в рамках ЕАЭС», — отметила Т. Игнатовская.

В сфере наднационального отраслевого регулирования эксперты выявили фактическое несоблюдение Беларусью гарантий о неприменении субсидирования услуг местной и междугородней электросвязи за счет завершения международного вызова на своей территории. «Сохранение в Беларуси одного из самых высоких тарифов завершения международного вызова помимо нарушения принятых на себя международных обязательств также негативно сказывается на потребителях, которые оплачивают подобные фактические завышения тарифов в составе стоимости услуг электросвязи. Кроме того, этим же документом установлено обязательство государств-членов на принятие всех необходимых мер, «включая правовые и административные, для обеспечения недискриминационного, равного доступа к сетям и услугам электросвязи», что в реалиях в нашей стране не реализовано», — отмечается в исследовании.

Метод принуждения в ЕАЭС не работает

В ЕАЭС ответственность за нарушение наднационального законодательства о конкуренции установлена Протоколом об общих принципах и правилах конкуренции (Приложение № 19 к Договору о ЕАЭС). Однако эти нормы касаются исключительно подходов к ответственности хозсубъектов за выявленные нарушения правил конкуренции на трансграничных рынках. Специальной нормы об ответственности на несоблюдение обязательств в части конкуренции в Договоре о ЕАЭС нет.

Таким образом, в случае выявления нарушения государством-членом ЕАЭС принятых на себя обязательств они подлежат рассмотрению в соответствии со 112 Договора о ЕАЭС «путем консультаций и переговоров». Если спор не удается урегулировать в течение 3 месяцев, любая из сторон вправе передать данный спор на разрешение Суда ЕАЭС. Однако в практике интеграционного союза подобного еще не случалось.

В свою очередь Комиссия ЕЭК может налагать штрафные санкции за нарушение общих правил конкуренции на трансграничных рынках. Однако пока она не проявила себя в качестве активного регулятора на трансграничных рынках ЕАЭС.

Авторы исследования предполагают, что ближайшие 2-3 года серьезных расследований нарушений антимонопольного законодательства на трансграничных рынках ЕАЭС ожидать не следует. В то же время действия, содержащие признаки ограничения конкуренции, могут быть пресечены нормами национального законодательства о конкуренции государства-члена ЕАЭС.

* * *

Исследование «Актуальность реформ, направленных на совершенствование антимонопольного законодательства и законодательства о конкуренции» проведено в рамках проекта «РЕФОРУМ» и будет представлено на Белорусском форуме «Расширяя горизонты: инвестиции, финансы, развитие», который пройдет 29-30 сентября в Минске.