Неэффективные экономические институты: причины устойчивости

В предыдущей статье мы отмечали, что кризисные явления в белорусской экономике имеют эндогенный характер и обусловлены самими принципами, на которых построена существующая экономическая система. Вместе с тем прошедшее пятое Всебелорусское народное собрание в очередной раз подтвердило нацеленность белорусских властей на сохранение этой экономической системы и готовность идти лишь на ее совершенствование, не затрагивающее основополагающих принципов ее функционирования. Почему экономический кризис, свидетельствующий о неэффективности функционирующих институтов, не ведет к их замене на более эффективные с общественной точки зрения, т. е. обеспечивающие более высокую производительность экономики? Для ответа на данный вопрос необходимо разобраться в том, какую роль в общественном развитии играют экономические институты. 

Экономические институты и политическая власть

В классическом определении Д. Норта институты представляют собой «правила игры» в обществе или, более формально, установленные человеком ограничения, определяющие взаимодействие индивидов в той или иной сфере их жизнедеятельности. Экономические институты (например, права собственности, экономическая координация, конкуренция, система цен и др.), будучи «правилами игры» в экономике, формируют структуру экономических стимулов индивидов, и, следовательно, определяют их поведение в экономической сфере. Это означает, что экономические институты являются фундаментальным фактором, определяющим результаты функционирования или, иными словами, производительность экономической системы.

Однако такой расклад не объясняет, почему общество, отдельные его группы или представители (как в нашем случае) могут выбирать и поддерживать экономические институты, которые не отвечают целям общественной эффективности. Ключом к объяснению такого выбора и устойчивости неэффективных экономических институтов в нашей стране (и не только) является понимание того, что последние не только определяют результаты функционирования экономики (производительность), но и непосредственно воздействуют на распределение ресурсов (доходов) в обществе. Наиболее очевидный пример связан с распределением прав собственности. Доминирование в экономике государственной собственности позволяет государству контролировать значительную часть ресурсов общества, в то время как преобладание частных предприятий способствует рассредоточению ресурсов среди широкого круга экономических субъектов. Влияние, которое экономические институты оказывают на распределение ресурсов, означает, что системные экономические изменения ведут не только к изменению результатов функционирования экономики, но и значимым распределительным последствиям.

При этом обладание экономическими ресурсами является важным источником политической власти: чем большим объемом ресурсов обладает тот или иной субъект, тем сильнее его политическое влияние. В одной из работ по теории институтов Д. Асемоглу, С. Джонсон и Д. Робинсон отмечают: «Политические институты не являются единственным источником власти. Вторая форма политической власти возникает, если индивиды или группы индивидов в состоянии решить проблему организации коллективных действий, поднять мятеж, организовать восстание или демонстрации, взяться за оружие и т.д.». И эта форма власти напрямую зависит от наличия экономических ресурсов: «…те, кто обладает большими ресурсами, обладает большей властью, полученной законным путем и через личные связи, и, возможно, более эффективно решают проблему организации коллективных действий».

Теперь становится очевидным, что значимые изменения экономических институтов и сопутствующие им распределительные последствия ведут к перераспределению политической власти в обществе. Такое развитие событий может быть невыгодно субъектам, контролирующим политическую власть в данный момент времени. Руководствуясь собственными интересами, они будут поддерживать существующие экономические институты, обеспечивающих выгодное для них распределение ресурсов и политической власти. Возвращаясь к нашему примеру с распределением прав собственности, мы понимаем, что кардинальное сокращение участия государства в собственности предприятий станет причиной ослабления контроля над ресурсами и сокращения политической власти субъектов, контролирующих государство. Такие институциональные изменения просто не соответствуют их интересам.

Насколько данная логика применима к развитию ситуации в Республике Беларусь? С нашей точки зрения, в полной мере. Несмотря на неудачи белорусской экономики в последние годы, институциональные изменения в экономической сфере до сих пор не имеют системного характера. Происходит это потому, что субъекты, контролирующие политическую власть в нашей стране в настоящее время, принимают во внимание распределительные последствия системных экономических изменений, которые будут иметь неблагоприятный для них характер в политической сфере.

Проиллюстрируем это цитатой главы государства, говорящего об «обратном эффекте» перехода к рыночной экономике: «И тут мы должны быть очень аккуратны и осторожны, ибо получим очень сильный обратный эффект. Что в отдельных случаях в России и происходит (когда бросились на этот рынок), а еще больше – в нашей братской Украине. Но уже назад трудно вернуться, понимаете, потому что у жуликов, бандитов, олигархов сегодня большая доля власти. И уже что-то повернуть будет очень сложно. Это уже надо доставать из-под пола пулемет. А это драка, это гражданская война.».

Мы оставляем в стороне степень успешности процесса построения рыночной экономики в России и Украине, здесь нас интересует, какие угрозы в рыночном устройстве экономики видит белорусский лидер. Если отвлечься от эмоциональной составляющей, то высказанные опасения связаны с тем, что рыночная экономика ведет к рассредоточению ресурсов, и, следовательно, политической власти, способствует появлению влиятельных с политической точки зрения субъектов, могущих составить конкуренцию в данной сфере. Иными словами, «обратный эффект» рыночной экономики – это и есть распределительные последствия, обусловленные формированием и функционированием рыночных институтов.

Именно поэтому рыночные преобразования рассматриваются как угроза существующему политическому устройству: «Что же это за структурные реформы? Но если кто–то за реформы, так вы же будьте честны и скажите, что надо: сломать политический строй, государственное устройство Беларуси, надо разделить–разрезать государственную народную собственность и раздать». Поэтому следование давно провозглашенному у нас принципу, согласно которому государство должно контролировать «собственность, деньги и власть», является совершенно естественным для белорусской политической элиты. Контроль над ресурсами является одним из источников политической власти, поэтому рациональный субъект, руководствующийся собственными интересами, стремится к его сохранению. Выбор политической элитой экономических институтов в Республике Беларусь обусловлен не соображениями эффективности, а их распределительными последствиями, обеспечивающими ей контроль над экономическими ресурсами.

Здесь уместно вспомнить теорию двойного баланса, согласно которой политическая и экономическая системы органически связаны и формируют единый социальный порядок. Как отмечают в одной из своих работ Д. Норт и его соавторы: «Двойной баланс подразумевает, что коренные изменения в какой-либо одной – экономической или политической – системе невозможны без коренных изменений в другой системе». Существующая в Беларуси экономическая система обеспечивает контроль государства над значительной частью ресурсов и потому создает условия для устойчивости политической системы. Соответственно, коренные (рыночные) изменения экономических институтов в нашей стране будут создавать необходимые предпосылки для системных изменений в политической сфере. Такой исход является неприемлемым для белорусской политической элиты.

Директивная экономика и контроль над ресурсами

В предыдущем разделе мы приблизились к выводу о том, что функционирующая в нашей стране экономическая модель является оптимальной для обеспечения устойчивости существующих политических институтов. Мы попытаемся аргументировать, почему это так, на основе рассматриваемого в данной статье подхода, объясняющего устойчивость неэффективных экономических институтов исходя из их распределительных последствий.

Начнем с того, что централизованные или сознательно управляемые экономические системы, к которым относится и белорусская экономика, нацелены на обеспечение предсказуемого развития производства в соответствии с директивно устанавливаемыми целями. Ключевой для наших рассуждений момент состоит в том, что направление государством экономической деятельности позволяет контролировать распределение ресурсов в обществе. Проще говоря, если мы директивно направляем развитие экономической деятельности, мы фактически определяем, кто и какие доходы получит.

Приведем слова Ф. фон Хайека, описывающие логику централизованного планирования: «Конечно, мы должны направлять экономическую деятельность, если хотим, чтобы распределение доходов шло в соответствии с современными представлениями о социальной справедливости. Однако то же самое планирование может быть использовано и для несправедливого по теперешним представлениям распределения доходов. Хотим ли мы, чтобы основные блага в этом мире доставались представителям расовой элиты или людям нордического типа, членам партии или аристократии, мы должны будем использовать те же методы, что и при уравнительном распределении».

Действительно, если белорусское государство контролирует значительную часть собственности, направляет деятельность предприятий посредством установления целевых показателей развития (либо т. н. ручного управления) и оказывает им финансовую поддержку для достижения этих показателей, оно тем самым определяет развитие производства и, следовательно, распределение доходов. В этом смысле директивная экономическая система является оптимальным выбором для нашей политической элиты с точки зрения контроля над ресурсами, который, как мы помним, является одним из источников политической власти. Наличие контроля государства над ресурсами создает условия для поддержания статус-кво в политической сфере.

В отличие от централизованных экономик рыночные системы характеризуются непредсказуемостью результатов их функционирования. Иными словами, в рыночной системе невозможно заранее определить, как будет развиваться производство и, соответственно, кто какие доходы получит. В этом смысле, чем более сильные позиции в белорусской экономике будут занимать рыночные институты (частное предпринимательство, рыночная координация, конкуренция, жесткие бюджетные ограничения и др.), тем менее предсказуемыми будет развитие производства и, соответственно, распределение доходов. Рыночная экономика не может дать ответ на вопросы о том, какие товары будут производиться в будущем, кто преуспеет и кто проиграет в конкуренции, как будет развиваться инновационный процесс и т.п. 

Непредсказуемость экономических результатов в условиях рыночной экономики означает утрату контроля над ресурсами со стороны государства. Глава государства негативно характеризует рыночную экономику как «анархию» и «хаос» именно по той причине, что при таком экономическом устройстве распределение ресурсов непредсказуемо и государство не имеет возможности контролировать данный процесс. Поскольку обладание экономическими ресурсами оказывает воздействие на распределение политической власти, ослабление контроля государства за их распределением может иметь нежелательные для политической элиты последствия. Поэтому наиболее рациональным с точки зрения белорусской политической элиты является сохранение существующей экономической системы, которая обеспечивает контроль за распределением ресурсов и, следовательно, политической властью.

Экономически проигрывающие

Логика функционирования экономических институтов, определяющих не только результаты функционирования экономики, но и структуру распределения ресурсов, ведет нас к пониманию того, что коренные изменения экономических институтов затронут интересы не только достаточно узкой группы индивидов, формирующих политическую элиту в нашей стране. Трансформация экономических институтов и связанные с ней распределительные последствия будут невыгодны различным группам, извлекающим ренту в результате функционирования существующей экономической системы.

К примеру, ограничение конкуренции на рынках или экономические преференции формируют предпосылки для получения выигрыша отдельными экономическими субъектами, которые будут заинтересованы в сохранении таких правил игры, несмотря на то, что они наносят ущерб остальной части общества. Представители бюрократии и близкие к ней бизнес-структуры склонны поддерживать перераспределение финансовых ресурсов государством, поскольку данный институт создает возможности для извлечения ими ренты (особенно в условиях слабого общественного контроля). Руководствуясь собственными узкими интересами, эти субъекты будут использовать власть, которой они располагают, для блокирования изменений, способствующих развитию конкуренции либо ограничивающих перераспределение.

Очевидно, что в нашей стране также существуют различные влиятельные группы экономических интересов, не поддерживающие системные рыночные преобразования. Попытаемся проиллюстрировать это на конкретном примере. Напомним, что пытаясь поставить на системную основу реформирование отношений собственности в нашей стране, правительство принимало планы приватизации на 2008-2010 и 2011-2013 годы, дающие надежду на сокращение роли государства в экономике. Однако, несмотря не некоторый прогресс в 2011 году, указанные планы не увенчались успехом, в том числе потому, что встретили сильное сопротивление со стороны достаточно влиятельных групп интересов. Процитируем тогдашнего председателя Государственного комитета по имуществу Г. Кузнецова: «Очень много противников приватизации у нас в республике, это в первую очередь директора предприятий, и их поддерживает руководство министерств и ведомств. Многие предприятия получали государственную поддержку, и когда мы начали говорить о том, что надо их приватизировать, придет новый собственник, то руководители забеспокоились. Если предприятие не будет зарабатывать прибыль, то любой собственник будет избавляться от такого руководителя. И мне кажется, что это почувствовали директора, и они сегодня начинают будоражить коллективы, работников, запугивать и срывать конкурсы и аукционы».

Итак, директора государственных предприятий и властная вертикаль блокировали приватизационный процесс, поскольку «боялись с приходом инвестора остаться не у дел». Мы можем только догадываться, о каких делах идет речь в данном случае, однако из экономической теории и белорусской практики хорошо известно, что одной из причин низкой эффективности государственных предприятий является использование их активов для получения ренты субъектами, управляющими такими предприятиями.

И еще один аспект проблемы. Данный пример хорошо иллюстрирует, как группы экономических интересов, заинтересованные в сохранении неэффективных экономических институтов, используют свое влияние для ограничения невыгодных им институциональных изменений. Вместе с тем основную роль в определении динамики экономических институтов в нашей стране все же играет политическая элита, которая оценивает потенциальные институциональные изменения в экономике с точки зрения распределения политической власти. Группы экономических интересов, сопротивляющиеся экономическим изменениям, — это лишь дополнительный фактор, который еще более ограничивает пространство для рыночных преобразований. В нашем примере это иллюстрируется тем, что полномочия по приватизации государственных предприятий практически всецело принадлежат президенту, который устанавливает основные ограничения (правила) в сфере приватизации. Это является ключевым фактором, определяющим динамику процесса реформирования собственности. Однако даже скромные планы по приватизации государственного имущества, одобренные на высшем политическом уровне, упираются в противодействие со стороны директората и бюрократии.

 * * *

Подводя итоги, отметим, что устойчивость неэффективных экономических институтов в нашей стране объясняется рациональным выбором субъектов, контролирующих политическую власть, который обусловлен их собственными интересами. В основе данного выбора лежат распределительные последствия экономических институтов, а не соображения их общественной эффективности. Неэффективные с общественной точки зрения экономические институты могут функционировать в течение длительного времени в случае, если продолжают отвечать интересам правящей элиты. С учетом этого наиболее вероятным сценарием на ближайшие годы будет лишь рационализация белорусской экономической модели, степень которой будет обусловлена глубиной кризисных явлений в белорусской экономике и необходимостью реагирования на текущие экономические вызовы.