Государственная собственность в банках: директивное кредитование

В Республике Беларусь степень государственного участия в собственности банков находится на стабильно высоком уровне: в последние годы государство контролирует около 2/3 банковских активов. Значительная доля государства в собственности коммерческих банков в нашей стране объясняется совокупностью причин, в числе которых следует выделить следующие.

1. Роль банковского сектора в экономике. Отечественный банковский сектор уже долгое время является встроенным элементом централизованной экономической системы, в которой преобладают государственная собственность и бюрократическая координация. Функционирование такой экономической системы требует контроля над финансовыми ресурсами и их использования в соответствии с разработанными государством планами развития (программами, приоритетами и т. п.) для выполнения установленных целевых показателей. Государственный контроль в банковской сфере позволяет перераспределять значительную часть ресурсов, аккумулируемых банковским сектором, в соответствии с указаниями государственных органов, ориентированными на достижение запланированных параметров экономического развития.

2. Квазифискальные операции, направленные на финансовую поддержку государственных предприятий. Ограниченный прогресс в области системных экономических преобразований обусловливает сохранение в национальной экономике значительного количества неэффективных государственных предприятий. Наличие коммерческих банков, контролируемых государством, позволяет использовать их в качестве источника финансирования предприятий, нуждающихся в государственной поддержке. В данном случае участие государства в собственности банков ведет к формированию мягких бюджетных ограничений для государственных предприятий, что позволяет последним продолжать хозяйственные операции и обеспечивать занятость населения, тем самым поддерживая социальную стабильность. Кроме того, доступ к льготным банковским кредитам формирует преференции для государственных предприятий, способствуя поддержанию их конкурентоспособности на внешнем и внутреннем рынках.

3. Выполнение банковским сектором социальных функций. Во-первых, речь идет о финансировании банками, контролируемыми государством, социальных программ (в частности, связанных со строительством жилья). Во-вторых, указанные банки, имеющие наиболее развитую филиальную сеть, ориентированы на выполнение функций по работе с населением (обеспечение сохранности вкладов, предоставление кредитов, оказание широкого спектра банковских услуг и т. д.).

Преобладание в отечественном банковском секторе банков, контролируемых государством, способствовало появлению в модели его функционирования элементов так называемого финансового социализма. Данный термин, введенный японским экономистом И. Сузуки, характеризует высокую степень доминирования государства на кредитно-финансовом рынке, в результате которого банки, контролируемые государством, осуществляют кредитование, как правило, на льготных условиях программ, отраслей и предприятий, определенных государственными органами в качестве приоритетных. Данная модель функционирования банковского сектора непосредственно связана с проблемой директивного кредитования, предполагающего предоставление кредитов определенным предприятиям и отраслям согласно предписаниям органов государственного управления. Можно дискутировать относительно того, как называть такого рода банковское кредитование: директивным, рекомендуемым либо субсидируемым, но очевидным является факт сильного и масштабного влияния государства на процесс распределения банковского кредита в Республике Беларусь.

При осуществлении директивного кредитования банки, контролируемые государством, лишены возможности выполнять ключевую функцию финансового посредничества, состоящую в отборе эффективных кредитных проектов. Пассивная роль банков, отводимая им в процессе директивного кредитования, не позволяет последним блокировать неэффективные проекты и тем самым устранять искажения в распределении кредитных ресурсов. В результате снижается эффективность распределения ресурсов в экономике, формируются негативно воздействующие на стимулы и поведение экономических субъектов мягкие бюджетные ограничения. По всей видимости, именно по этой причине в последние годы увеличивающийся поток банковских кредитов в Республике Беларусь не обеспечивает адекватного по темпам экономического развития.

На проблему директивного кредитования как фактора, негативно воздействующего на эффективность распределения ресурсов и динамику экономического развития в нашей стране, неоднократно обращали внимание представители международных финансовых организаций и белорусские экономисты (в частности, IMF, 2009; K. Haiduk, D. Kruk, 2013). Так, расширение директивного кредитования подрывает эффективное распределение банковского кредита и негативно воздействует на совокупную производительность факторов производства и темпы роста ВВП в Республике Беларусь.

По оценкам МВФ, в последние годы кредитование в рамках государственных программ составляло в белорусской экономике более 40% совокупного объема кредитов банковского сектора (IMF, 2015). Мы не отождествляем кредитование в рамках государственных программ с директивным кредитованием, однако полагаем, что такие кредитные вложения составляют основную часть кредитов, выдаваемых согласно предписаниям органов государственного управления. При этом весьма вероятно то, что фактический размер директивных кредитов превышает указанный уровень в связи с тем, что часть таких кредитов выдается согласно указаниям органов государственного управления, не оформленных в виде соответствующих нормативных правовых актов.

Негативное воздействие директивного кредитования на динамику экономического развития обусловлено несколькими причинами. Во-первых, директивное кредитование ведет к неэффективному распределению кредитных ресурсов в экономике. Так, часть банковских кредитов предоставляется экономическим субъектам, не способным обеспечивать эффективное использование ресурсов. Кроме того, при такой модели функционирования банковского сектора возникает проблема использования банковских кредитов для финансирования неэффективных проектов. Последнее явление связано с тем, что присущий директивному кредитованию централизованный характер принятия решений относительно реализации того или иного проекта ведет к возникновению проблемы координации при распределении ресурсов. В такой ситуации принимаемые органами государственного управления решения относительно реализации инвестиционных проектов и соответствующего распределения банковского кредита не могут учитывать всех существующих и постоянно изменяющихся рыночных факторов. В Республике Беларусь данная проблема четко проявилась в ходе недавней кампании по модернизации промышленных предприятий, имеющей очевидный централизованный характер и щедро поддерживаемой кредитованием банков, контролируемых государством.

Во-вторых, банковское кредитование в соответствии с распоряжениями органов государственного управления, зачастую на льготных условиях, ведет к формированию среды мягких бюджетных ограничений в реальном секторе экономики. Такая среда препятствует формированию рыночных стимулов в деятельности предприятий и негативно воздействует на их склонность к повышению эффективности использования ресурсов, реструктуризации хозяйственных операций, сокращению издержек и осуществлению инноваций. В свою очередь, наличие возможности получить льготное финансирование в рамках государственных программ побуждает предприятия встраиваться в указанные программы, вместо того чтобы повышать эффективность собственной деятельности. В целом белорусский опыт подтверждает закономерность, сложившуюся в переходных экономиках: эффективная банковская реформа оказывает позитивное воздействие на структурные изменения в экономике, и, наоборот, сохраняющееся доминирование государства в банковском секторе препятствует реструктуризации и повышению эффективности реального сектора экономики.

В-третьих, интервенции государственных органов в процесс распределения кредитных ресурсов ведут к последующему государственному вмешательству в деятельность банковского сектора в виде оказания поддержки банкам, контролируемым государством. Такого рода поддержка направлена на обеспечение их устойчивого положения и оказывается в форме предоставления банкам дополнительного капитала со стороны государства, поддержания их ликвидности, размещения в них средств государственных органов и предприятий, содействия в погашении ранее выданных кредитов и др. Наличие мягких бюджетных ограничений в банковском секторе порождает проблему морального риска, связанную с пассивностью банков в отборе кредитных проектов и ликвидации неэффективных проектов, а также с их рентоориентированным поведением. В конечном счете такое поведение банков негативно воздействует на эффективность распределения ресурсов в экономике.

Накопление указанных выше проблем привело к актуализации в нашей стране дискуссии по поводу характера и масштабов участия коммерческих банков в финансировании проектов согласно указаниям органов государственного управления. В последнее время все чаще приходится слышать мнение со стороны органов государственного управления о необходимости совершенствования участия банков в финансировании государственных программ, повышении эффективности использования льготных кредитов и поэтапной отмене участия банков в таком кредитовании. Для достижения указанной цели предполагается ограничивать объем кредитования мероприятий в рамках государственных программ банками, контролируемыми государством, с последующей передачей данных функций в компетенцию специализированного финансового института – ОАО «Банк развития». С нашей точки зрения, прекращение практики директивного банковского кредитования оказало бы существенное позитивное воздействие на белорусскую экономику в среднесрочном периоде, однако существует ряд факторов, которые следует учитывать для оценки вероятности воплощения таких планов в жизнь.

Во-первых, преобладающее участие государства в банковском секторе и распределение значительной части банковских кредитов обеспечивает государству важнейший канал контроля и перераспределения ресурсов в экономике. Прекращение практики директивного кредитования будет означать существенное сокращение возможностей государства в части перераспределения ресурсов и, вероятно, потребует демонтажа существующей экономической системы, в основе которой лежит централизованное определение целей экономического развития государства. Таким образом, ликвидация данного механизма перераспределения ресурсов может стать катализатором системных экономических изменений и потребовать сокращения роли государства в экономике и возрастания значимости рыночных координирующих механизмов.

Во-вторых, отказ от директивного кредитования позволит банкам, контролируемым государством, в существенно большей степени руководствоваться коммерческими критериями в процессе банковского кредитования. Такого рода изменения в поведении банков обусловят ужесточение бюджетных ограничений для предприятий и создадут предпосылки для соответствующих структурных изменений в экономике в силу необходимости вывода с рынка, реструктуризации и приватизации неэффективных государственных предприятий. В связи с этим сокращение директивного кредитования потребует комплекса структурных мер, способствующих реструктуризации и повышению хозяйственной эффективности государственных предприятий, включая их приватизацию.

В-третьих, как показывает опыт переходных экономик, сокращение и ликвидация директивного кредитования всегда идут рядом с решением проблемы проблемных кредитов, которые ранее выдавались неэффективным государственным предприятиям согласно указаниям государства. Переход к банковскому кредитованию исключительно на коммерческих принципах приведет к отсечению от нового кредитования неэффективных предприятий, их банкротству или реструктуризации и вероятному накоплению проблемных долгов банками, контролируемыми государством, в результате ожидаемых структурных изменений в экономике. В связи с этим прекращение директивного банковского кредитования должно сопровождаться предварительной оценкой будущего размера проблемных кредитов, необходимых объемов рекапитализации банков, контролируемых государством, способов работы с такими кредитами, включая их передачу ОАО «Банк развития» и предоставление последнему полноценного мандата на распоряжение такими активами.

В-четвертых, опыт стран, в которых банковский сектор длительное время использовался для директивного распределения кредитных ресурсов, показывает, что данное явление характеризуется определенной инерционностью. Так, при отказе государства от издания законодательных актов, предписывающих выдачу банками кредитов определенным предприятиям и отраслям, вмешательство в операционную деятельность банков может продолжаться путем непосредственных указаний в части желаемого распределения кредитных ресурсов. В этой связи важно не только прекращение практики издания законодательных актов, предписывающих выдачу банками кредитов, но и введение запрета на любое вмешательство государственных органов в операционную деятельность банков, контролируемых государством. Важным с точки зрения обеспечения автономии банков в сфере кредитования является также ограничение участия республиканских и местных государственных органов в назначении менеджмента банков, контролируемых государством, и повышение независимости органов их управления.

Таким образом, отказ от директивного кредитования в значительной степени связан с готовностью белорусских властей приступить к системным экономическим преобразованиям и существенно сократить роль государства в экономических процессах. С учетом данного фактора вероятность полной ликвидации данного механизма перераспределения ресурсов в нашей стране в ближайшее время нам представляется невысокой. Скорее следует ожидать рационализации, но не полного прекращения кредитования банками, контролируемыми государством, мероприятий в рамках государственных программ. Весьма вероятно, что государство сохранит банковский сектор в качестве канала, обеспечивающего перераспределение ресурсов в экономике, при этом ограничив объемы такого перераспределения и изменив форму интервенций в деятельность банков, контролируемых государством. Следует также ожидать активизации роли ОАО «Банк развития» в финансировании мероприятий в рамках государственных программ и постепенного перевода уже существующих активов из банков, контролируемых государством, в указанную кредитно-финансовую организацию. При этом формальное вмешательство (посредством издания законодательных актов, рекомендующих предоставление банковских кредитов) государственных органов в деятельность банков может сокращаться и замещаться непосредственным воздействием на менеджмент банков и их операционную деятельность.

Читайте также: Государственная собственность в банках: проблемы и перспективы